高等教育法若干问题研究-论文

　　高等教育法若干问题研究

　　提 要 本文对高等教育的法律性质和任务进行了分析，提出了高等教育法的五个基本原则，对高等教育的管理体制、高等学校的法律地位及其自主权问题、高等学校的内部管理体制等理论和实践问题进行了研讨。

　　关键词 高等教育法 教育法 高等学校 问题研究 高等教育

　　一、关于高等教育的法律性质和任务

　　《高等教育法》第2条给高等教育下一个定义：“高等教育，是指在完成高级中等教育基础上实施的教育。”我国的中等教育包括初级中等教育(即初中教育)和高级中等教育(包括普通高级中学教育和中等专业教育)。高等教育建立在高级中等教育基础上，所以，只有“高级中等教育毕业或者具有同等学力的”公民，“经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取”(《高等教育法》第19条;以下只注明“第××条”的地方均引用《高等教育法》)，才有可能接受高等教育。高等教育的法律概念将它与初等教育、中等教育区别开来，高等教育是一种通过培养高级专门人才和进行科学研究来为社会服务的教育。根据这一法律概念，高等学校不应当招收应届初中毕业生，但可以招收高中、中师、中专毕业生及同等学历者。

　　高等教育的性质决定了高等教育的任务。《高等教育法》第5条规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”根据笔者的理解，高等教育的具体任务体现在两个方面：一是“培养有创新精神和实践能力的高级专门人才”，这是高等教育的主要任务;二是“发展科学技术文化”，这是高等教育的重要任务，高等教育是“科教兴国”战略的生力军，高等学校应当承担起“发展科学技术文化”的任务。高等教育的根本任务是“促进社会主义现代化建设。”高等教育的具体任务是实现根本任务的途径和方法。高等教育正是通过培养高级专门人才和提供知识产品(包括智力劳务)这两种“产品”来为社会主义现代化建设服务，从而获得国家和社会给予的支持和经济报酬。

　　高等教育的这一法律特征决定了以下两种倾向不仅是违背高等教育规律的，而且也是违反《高等教育法》的：

　　⑴忽视专业性。高等学校学生是某个专业的学生，教师是某个专业的教师。而目前有的高校或系科，尤其是不少成人高校和部分普通高校分布在数十个地区的办学点，随便改变专业名称，必修的专业基础课和专业课的设置不符合国家规定;绝大多数办学点设在中专校、中师校和各县的中学，这些办学点既没有现代教育设施，也没有符合高教法规定的合格教师(其中大多数教师是中学教员或中专校教师);有的高校一个教师先后上跨几个学科大类的课甚至十几门课，同时又存在几个教师先后上同一门课的现象，这不仅违反了教育规律，严重影响了教学质量，造成了资源浪费，同时也严重违反了国家规定的公共必修课、专业基础课和主要专业课都必须有“专任教师”的规定。[page]

　　⑵忽视科学研究。高等学校应以科研促教学，培养学生的创新精神和实践能力;同时，以科研创造出知识形态的“产品”，向社会提供智力劳务，如工程设计、科学实验报告、调查与考察报告、科技成果、政策研究报告、科普读物、学术专著等，促进科学技术文化的发展。现在，一些高校尤其是专科层次的高校和不少成人高校及其办学点，片面强调通过招生来实现其经济利益，不注重科学研究。实践证明，不注重科学研究的学校或机构，教学水平也不高，所以，高等学校应当以科研促教学，促进科技向生产力转化。发展科技文化是高等学校义不容辞的法律义务，教育行政部门也应当对高等学校履行这一法律义务的情况进行检查、评估，并将其纳入对学校领导考评的指标。

　　二、关于高等教育法的基本原则

　　高等教育法的基本原则，是指高等教育法规定的贯彻高等教育始终的根本准则。笔者认为，高等教育的基本原则必须是高等教育法中作出了规定的、带有全局性的准则，必须是高等教育法制定、解释和适用中都必须遵循的准则。以此作为标准，笔者认为我国高等教育法的基本原则有五个。

　　(一)依法治教的原则。这也是教育法的基本原则，《高等教育法》在很多方面作出了直接规定，即使没有直接规定的地方，或者属于高校办学自主权范围内的，也加了“依法”的定语。依法治教原则中的“法”是从广义上去说的，既包括《高等教育法》，又包括《教育法》、《职业教育法》、《学位法》等其他法律(狭义的)，还包括国务院制定的涉及高等教育的行政法规、教育部及其他有关部委制定的教育规章和规章性文件，以及省级人大及其常委会、省级政府所在地的市和国务院规定的较大的市的人大及其常委会所制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，省级政府制定的政府规章。省级政府的教育主管部门、省以下的没有立法权的地方人大及政府发布的具有规范内容的决定或命令，是否属于法的渊源(即表现形式)，我国法学界还有争议。实践中的作法是，如果涉及这类规范性决定或命令，先审查其合法性，合法则参照执行，但在判决或裁定中不以书面文字形式加以引用。可见，这些规范性文件在事实上又起着法的作用，所以，笔者认为这类文件也是高教法的渊源，是依法治教、依法治校 的依据。

　　其次，确保公民依法接受高等教育权利的原则。《高等教育法》第9条第1款规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。”第2款规定“国家采取措施帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。”第3款规定：“高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入不学，不得因其残疾而拒绝招收。”《高等教育法》第6、7、8条规定的国家义务和第七章“高等教育投入和条件保障”实际上都是为了保障公民接受高等教育的权利实现而设定的。《高等教育法》第六章专章规定的高等学校的学生的权利与义务。在一个法律关系中，此方的权利就是彼方的义务，也就是说，公民接受高等教育的权利也就是国家和高等学校的义务。目前，有的高校负责人提出“学生是上帝”的观点，笔者认为不仅是合理的，也有法律依据。[page]

　　第三，确保高等学校办学自主权的原则。《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校校长为高等学校的法定代表人。”《高等教育法》第四章共用了7个条文具体规定的高等学校的办学自主权。要注意的是，高等学校的办学自主权不同于“柏林大学原则” 中的“大学自治”原则。作为公共事业的高等教育必须为国家社会政治经济发展服务，因此，国家干预和社会参与是不可避免的。高等学校从来没有绝对的自治权，而只有相对的办学自主权。同时，第一个原则要求自主办学必须依法进行，在社会主义条件下，高等学校还必须建立、健全民主管理制度，发挥教职工代表大会的作用。《高等教育法》第43条还专门规定了“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工的合法权益。”

　　第四，学术自由原则。该原则是“柏林大学原则”的三个原则之一，世界上几乎所有国家的高教法都规定了这一原则。我国《高等教育法》第10条规定：“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学创作和其他文化活动的自由。”自由就是做法律许可范围内事情的权利，法无禁止即自由。可见，学术自由只能是相对的，即不得违反法律的禁止性规定。为了避免对学术自由原则作绝对化理解，所以，《高等教育法》第10条第2款特别强调：“在高等学校中从事科学研究、文学创作和其他文化活动，应当遵守法律。”

　　第五，教学与科研并举原则。该原则是著名的“柏林大学原则”之一，也为多数国家立法所认可。教学与科研并举是高等学校教学过程的特点所决定的，与高等学校培养具有创新精神的高级专门人才相一致，与提高教师学术水平的需求相一致。高等学校的科学研究是高等学校实现发展科学技术文化任务的基本途径。世界各国都普遍仿效德国，从育人目的出发，实行教学与科研相结合。我国《高等教育法》第5条规定了高等教育除了培养人才的任务外，还有发展科学技术文化的任务。第10条规定国家有义务保障高等学校中的科学研究自由。第25条规定“大学或者独立设置的学院还应当具有较强的教学、科学研究力量，较高的教学、科学研究水平”。第31条规定“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。”第35条规定“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。”第47条规定高等学校教师任职的基本条件中的第3个条件即必须“具有相应职务的教育教学能力和科学研究能力。”其中，教授、副教授“还应当具有系统而坚实的基础理论和比较丰富的教学、科学研究经验，教学成绩显著，论文或者著作达到较高水平或者有突出的教学、科学研究成果。”第51条规定“高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件。”此外，《高等教育法》在关于机构设置、条件保障等方面，都是将教学和科研并列提的。坚持高等教育教学科研并举原则，就必须克服“重教学轻科研”和“重科研轻教学”两种错误倾向。高等学校的教学是为培养人才服务的，高等学校的科学研究是为培养具有创造精神的高级专门人才服务的。所以，《高等教育法》第31条规定高等学校应当以培养人才为中心，开展教学和科学研究活动。[page]

　　三、关于高等教育的管理体制

　　如何理顺高等教育的管理体制，是高教改革的一个重要问题，也是《高等教育法》起草、修改过程中的难点问题之一，尤其是国务院机构改革后，许多部委撤销、合并，就使得这一问题更加突出。《高等教育法》本着积极稳妥地推进高教管理体制改革的原则，结合高教管理体制改革的成功经验，规定“国务院统一领导和管理全国高等教育事业”、高等教育实行国务院与省级政府两级管理、分工负责的体制。《高等教育法》明确规定省级人民政府“统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”由“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”这就意味着，将来除少数示范性、主要为全国培养人才的高校以及行业性强、地方政府不便管理的高校外，大部分高校将逐步由地方政府管理，或者采取中央与地方共建共管。如四川省和电子工业部对电子科技大学实行共建，和卫生部对华西医科大学实行共建。《高等教育法》为高等教育管理体制的改革和发展规定了原则和方向，即：要依法形成在国家宏观政策指导下、以省级政府管理为主的条块有机结合的新的管理体制。这将进一步调动地方政府办学的积极性，有助于各地改善高等学校的布局和结构，优化教育资源的配置，提高高等教育的质量和效益，使高等学校更好地为经济建设服务。

　　根据笔者的理解，《高等教育法》将高等教育管理区分为高等教育事业管理和高等学校管理。国务院对全国的高等教育事业有“统一领导和管理”权，省级政府对本行政区内的高等教育事业只有“统筹协调”权。高等学校实行中央和省两级管理的体制，即：教育部“管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校”，“国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育事业”;省级政府“管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”

　　从《高等教育法》的规定看，省级政府及其教育行政部门的管理高等教育的方式也要改变：主要是统筹协调、政策指导、监督评估、提供服务等，保证高等学校的办学自主权的落实。高教法规定省级政府应根据国务院规定的原则“制定”设立高等教育机构的具体标准;省级政府教育行政部门合同其他部门“制订”本行政区域高校经费的开支标准和筹措办法。高教法还规定教育行政部门要“监督”和组织“评估”高等学校的办学水平、教育质量，“监督”高校的财务活动。省级政府教育行政部门应严格按照国家规定的办学质量标准，对本地区高校围绕人才培养而开展的教学、科研和社会服务状况进行监督、检查、评估、奖惩，调动高校干部和教师的办学积极性，增强学校的办学活力，适应社会主义现代化建设的需要。[page]

　　《高等教育法》扩大了地方和高校的办学自主权，加大了省级政府及其教育行政部门的责任，提出了依法治教的要求。教育行政部门应当抓住高教法颁布实施的时机，调整职权、转变职能、明确职责、理顺关系、依法行政、依法治教，促进本