我国行业协会自律功能的缺失与拓展(1)

　　[摘 要]在市场经济秩序构建中，作为对市场失灵和政府失控的矫正，行业协会的自律功能逐渐得到各界的关注和认同。近年来在国家相关政策的推动下我国行业协会获得迅猛发展，但由于旧有惯性思维、立法不完善、自我定位偏差等各种障碍性因素的存在，行业协会在市场经济体系中的应有功能并未得到有效发挥。温州民间商会的成功经验表明，行业协会欲要拓展其自律空间、确立其行业管理地位，对内需要提升服务质量，对外要积极主动参与政府市场规制活动，同时还需努力完善协会内部民主治理机制。

　　[关键词]行业协会；市场经济；行业自律；温州民间商会

　　Abstract：In assuring the order of market economy，the professional associations’ self-discipline function is eventually noticed and then approved by all walks of life as a cure to the market malfunction and the governmental loss of control.In recent years，the related national policies give a boost to professional associations，but because of the old thinking habits，the imperfect legislation，their improper positioning and so on，they fail to fulfill their due function in the market economy.The Folk Commerce Chamber of Wenzhou City’s success indicated that professional associations must improve their services for their members，actively participate in governmental regulation of market and improve their democratic governing mechanism if they want to extend their space and assure of their governing position.

　　Key words：professional association；market economy；self-discipline；The Folk Commerce Chamber of Wenzhou City 　
　　
　　近来，因香港电影《色·戒》而引发的有关中国电影分级的讨论屡见报端。本文无意讨论当下的中国是否应该建立电影分级制度，笔者感兴趣的是，在这场热烈的争论中相关行业协会的表现及其影响。令笔者遗憾的是，登场发表看法的既有广大电影观众、电影从业人员，也不乏电影经营者以及各路媒体记者，还有代表官方的国家广电总局，但其中恰恰不见笔者所关注的、本不应置身于局外的一个重要利害关系人中国电影领域的相关行业协会。反观美国、英国、日本等电影市场相对成熟的国家，承担着制定电影分级标准、对电影进行审查监管以及级别评定等行业管理事务的正是相关领域的行业协会。国内相关行业协会无动于衷的表现从一个侧面突出反映了当下我国行业协会自律功能的缺失与角色失调。
　　
　　一、行业自律：市场调节与国家干预之间的第三条道路
　　19世纪末期，信奉亚当·斯密所开创的自由企业制度和自由市场机制的人们蓦然发现，市场这只“看不见的手”有其自身无法克服的局限：不完全竞争、自然垄断、信息不对称、公共产品不足等自由竞争的天然副产品阻碍着市场按照理想化方式运行。作为对“市场失灵”的回应，国家干预主义逐渐大行其道，国家权力涉及的领域日益扩张。反垄断、改造经济结构、提供公共产品、维持物价稳定等越来越多的经济职能被收至政府麾下[1]。后来的实践表明，政府这只“有形之手”虽然能够在很大程度上较为有效地修补市场缺陷，但由于信息不完全、官员滥用权力、微观经济主体抵触等原因，国家干预也一样不能达到理论上的应然状态。为了探寻国家干预与市场调节之间的衡平之道，20世纪70年代末期西方国家掀起了大规模的新公共管理改革运动。人们希望通过削弱国家干预从而使政府放松对社会经济活动的管理，政府职能的社会化和市场化成为他们的共同选择[2]。 政府职能的社会化和市场化意味着政府根据市场经济的要求重新确立自身职能，原来由政府承担的部分管理职能和公共服务将被推向社会和市场。在这一背景下，企业自发形成的行业性组织逐渐浮出水面，得到理论界的青睐，被视为可矫正市场失灵与政府失误的第三条道路。
　　相对于市场调节和国家干预，行业协会在微观经济管理方面具有不可取代的独特优势。一方面，行业协会掌握着全面而翔实的行业讯息从而能够减少因信息不对称而引发的政府决策错误。同时，行业协会属企业自发组织，其在行业管理中的运行成本大部分由会员企业分担从而降低了公共行政开支，有利于控制政府机构膨胀。另一方面，也是最为突出的，行业自律章程属典型的内部规则，往往能得到会员的自觉遵守，其运行具有实效高、成本低的优势。英国学者哈耶克将规则分为内部规则和外部规则，内部规则来自于谈判、协商和妥协，是利益各方重复博弈和均衡的结果，因此这种内在规则一旦产生，无需借助外在强制力量就能够为人们自觉遵循[3]。
　　在我国，自1949至1978年间，政府不仅高度控制政治领域，同时也是经济、社会领域的唯一权力主体。当时的中国，“整个社会高度政治化，政治的强制原则贯穿于政治、经济、社会生活之中，政治逻辑统治一切领域，直至家庭生活和个人的内心世界。”[4]611978年党的十一届三中全会启动了我国社会由“政治主导型”向“经济主导型”的历史性变迁，伴随着高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，我国政府改革也迈出了新的步伐。1993年11月召开的党的十四届三中全会明确提出“转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系”的政府改革目标，将“制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”确定为未来政府核心职能。此后我国最高决策层在多部重要文件中一再强调要“转变政府职能”。种种迹象表明，我国政府正在有目标、有计划地将自身定位由“划船人”向“掌舵人”转化。在政府退出微观经济领域后，留下的权力空间将回归市场、企业和社会中介组织，这一未来发展方向已经在党的十四届三中全会和十六届三中全会得到确认。
　　
　　二、行业协会自律功能未得到有效发挥的障碍性因素
　　对于我国行业协会在经济发展特别是在行业管理中应当发挥的作用，原国家领导人朱镕基同志曾表达过这样的期望，“我觉得日本在机构设置上有值得我们借鉴的地方。它是市场经济，但宏观控制也很严。……它是通过几千个行业协会来解决问题的。……它负责给企业分配销售额；产品过剩了，由行业协会出面关闭效益差的工厂，再由同行业其他工厂帮助这些厂家转产别的产品；产品供不应求时，由行业协会决定哪个厂家改建扩建，扩大生产。这有效地防止了重复建设，盲目建设。由此看来，我国的行业协会也应该改造一下了”[5]。温家宝总理在十届全国人大三次会议上也同样指出，坚决把政府不该管的事交给中介机构，充分发挥行业协会、商会等组织的作用。学界则更是对行业协会的角色定位充满期待，希望其能在市场调节与国家干预之外构建起另一种行业治理体系。
　　时至今日，经历“体制内”和“体制外”两种生成机制[6]，行业协会现已多达59 783家(至2006年底)，成为我国规模最为庞大的社团组织，但其作用往往仅限于培训、咨询、调查、统计、会议交流等浅层次，与理想中的地位和价值相去甚远。归纳起来，阻碍行业协会发挥其自律功能的因素主要包括以下方面：
　　第一，社会舆论对行业协会存在误解、误读从而降低了行业协会的社会影响力。我国行业性社团虽然早在改革开放之初即出现，但其社会影响力往往仅及于行业内部，一般民众对其知之甚少。长期致力于行业协会研究的张经先生甚至为此专门撰文呼吁，希望媒体“补一补”有关行业协会商会基本知识及其重要功能的“功课”[7]。最近两三年社会公众对行业协会逐渐熟悉起来，但遗憾的是，由于少数“行为不端者”(如实施价格垄断的“方便面协会”)频遭媒体曝光，行业协会的整体形象并不美好。相对而言，由于职务关系，国家行政机关人员对行业协会的了解程度较高，但国资委一份名为《我国工商领域行业协会政策环境研究》调查报告揭示[8]，虽然政府工作人员大多理解行业协会的理论定位，但在实际工作中却往往将其当作“安排离退休老同志发挥余热的机构”，甚至将那些“忙不完、做不完”的行政工作推给下属的行业协会。在诸如此类的狭隘思想指导下，我国行业协会的成长实际上难以得到相关政府部门的支持，发展空间受到很大约束，应有的行业自律功能也无法充分发挥。
　　第二，相关政策、政府文件一直未明确界定行政执法与行业自律的界限，从而严重束缚了行业协会实施行业自律的主动性和积极性。虽然行业协会对于经济秩序构建的地位和价值已经得到理论界的充分认同，但由于在市场调节、国家干预与行业自律之间并不存在天然的划分界限，因此“第三条道路”的通行必须以国家通过法律、法规等形式明确界定行业自律与国家干预的分界线作为前提条件，以防止出现权力的真空或冲突。我国最高决策层虽反复强调转变政府职能的重要性和迫切性，要求政府将那些“管不好、管不了以及不便管”的事务转交给企业、市场和社会中介组织，但却未进一步就其中的范围和界限问题做出明确而具体的阐释。国务院2007年发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》是迄今为止内容最为全面的政府指导性文件，虽然其中明确提出“行政执法与行业自律相结合”，但对于行业协会自律职能的范围界定，只是笼统地概括为“健全各项自律性管理制度”、“建立完善行业自律性管理约束机制”，并未就行业自律的具体范围做出规定。与此同时，理论界关于行业自律的探讨虽然并不鲜见，但对于行业自律的具体内容却少有深入且富于建设性的意见。实践中，相关政府部门对行业自律大多持谨慎观望的态度，少有突破性举措，绝大多数行业协会为“明哲保身”而表现出“多一事不如少一事”的消极态度。前述我国电影分级争论中，相关行业协会之所以一直保持沉默恐怕也出于上述考虑。
　　第三，大多数行业协会甘于现状，缺乏自我提升、大胆尝试的冲动和实际行动。前述社会环境不理想、法制不完备等不利因素虽然阻碍了行业协会自律功能的发挥，但其毕竟仅仅属于外部因素，真正遏制行业协会发挥作用的是其自身存在的种种内在缺陷。首先，行业协会的服务水平尚未得到企业的普遍认可，因而逐渐丧失了吸引力和凝聚力。“行业自律一般出现在行业发展的较高阶段上，它以行业内部的高度组织化为前提条件。”[4]215高度组织化源自于企业对协会的高度认同，后者只有通过为会员提供全面、贴心的服务才能得到前者的信任和尊重。遗憾的是，由于在生成机制、管理体制、人员安排、思想观念等方面存在着“先天不足”，我国大部分行业协会特别是占据主导地位的官办行业协会自产生起，就未能树立起足够强烈的服务意识。不能切实为会员服务的行业协会，虽具有行政合法性但缺少社会合法性，徒有行业组织的名义实际得不到企业的垂青，“高度组织化”也就无从谈起。其次，经费困难是所有行业协会面临的共同性问题，严重限制了该类社团的活动空间。国资委《我国工商领域行业协会政策环境研究》调查报告显示，被调查行业协会的总体情况是，会费收入能满足60%以上经费需要的仅占17.5%，大部分行业协会的会费收入额还达不到运作需要的30%。由于经费困难，许多行业协会的活动只能限于办办简报、一年开一两次会议而已；也还是因为经费紧张，很多行业协会被迫压低人员工资和福利待遇，从而失去了对专业人才的吸引力。更为严重的是，为了解决经费不足问题，许多行业协会想方设法甚至采取不正当手段谋求经济收入，“收费协会”、“评奖协会”、“认证协会”由此产生。部分行业协会对有偿服务的热衷和不择手段不仅使得会员企业怨声载道，也使其本不“高大”的社会形象又蒙上了一层阴影，社会公信力难以建立。再次，行业协会内部粗框架的治理机制也是羁绊其发展的因素之一。德国学者马克思·韦伯将合法统治的类型分为合理性统治、传统型统治和魅力型统治3种，西方行业协会的实践显示，行业协会的合格领导人大多属于魅力型统治，其往往兼具行业的知识、公司执行官的能力、外交才能以及在争议事项处理中的勇气和立场[9]。显然，魅力型领导人一般产生于民主选举而非权威者指定。新中国行业协会已经走过了近30年的发展历程，但大部分行业协会属于“政府牵头”组建而成，罕有民主选举产生者。而且，虽然大部分行业协会设立了会员大会、理事会、常务理事会等内部组织机构，也制定了协会章程，但由于缺乏民主选举、监督及激励机制，各组织机构基本上形同虚设，章程也只是起“装饰”作用而已。行业协会内部组织机构松散、不规范使得协会自身不能形成科学、高效的治理机制，外部即表现为工作效率低下、职能缺位。 　

　　三、行业协会自律空间的拓展
　　尽管我国行业协会的发展羁绊重重，但毫无疑问，当前行业协会正面临着改革开放以来最好的发展机遇。一方面伴随我国市场经济体制的建立与完善，国家最高决策层对行业协会的重视程度有增无减；另一方面，伴随NGO、NPO研究在我国的兴起，行业协会日益受到来自社会学界、经济学界、法学界、管理学界的关注，相关研究已经成为学术界的热点之一。在实践层面，根据中央政策和国务院相关文件，自2005年开始，越来越多的地方政府(如南京、沈阳、上海、深圳、重庆等)开始着手推进“政会分开”，尝试将行业协会与其业务主管部门在人员、办公场所及经费上实行“三脱钩”，以期实现官办行业协会“民间化”转型，同时也藉此采取各种举措积极促进行业协会的发展与功能发挥。当然，上述情况仅构成行业协会自律功能发挥的外部条件，行业协会自身的尝试和努力是根本，是其能否摆脱“僵而不死或死而不僵”[6]尴尬局面并进而成长为国务院指导意见所设定的“结构合理、作用突出、行为规范”这一目标定位的决定性因素。
　　在我国行业协会发展实践中，温州民间商会的表现最为引人注目。在那里，商会被视为企业的“娘家”，当企业遇到困难时不是找政府而是去寻求商会的帮助，企业中形成了“有困难找商会、有问题问商会、有建议向商会提的局面”[10]。温州民间商会的成功实践也得到了学界的广泛认同，我国著名经济学家吴敬琏先生视温州商会是“真正的民间商会”，余晖先生则断言只有温州才有几家“像样”的行业协会。温州民间商会的成功，不仅仰仗于秉承开明和支持态度的地方政府、较为发达的民营经济、相对成熟的自治文化氛围等外部条件，更应归因于商会自身付出的艰辛努力和不断大胆尝试。笔者以为，在我国政府职能转变不断推进的社会背景下，其他地区行业协会应当借鉴温州民间商会的经验，可在以下方面寻求突破，主动拓展行业自律的空间。
　　第一，切实履行服务职能，提升吸引力和社会公信力。对于行业组织而言，“服务”功能的根本性地位和意义无需多言，但关键是如何将其落到实处。无论是西方国家行业协会的发展实践还是我国温州民间商会的成功经验无不说明，只有那些自下而上形成的自发性、自愿性行业组织才会视服务为生命。自2005年起，在中央提出的“政会分开”政策的指导下，各地政府开始着手实施政府与行业协会的“三脱钩”，意欲将官办行业协会转化为民间性组织。虽然这项工作任务艰巨，存在多方面的利益纷争，但许多地方政府已经制定了明确的计划和时间表，政会分开的总体局面已经打开。对于那些已经或正在与政府脱钩的行业协会而言，下一步就应当转变观念，从加强服务功能抓起。通过为会员企业提供形式多、范围广、质量高的服务逐步获得企业的认同，进而使协会具有实施自律所必需的行业代表性。行业协会通过对违法、违规经营者进行约束和惩戒达到了净化市场环境、维护市场竞争秩序的目的，促进了行业整体发展，而这一目标的实现自然又会提升行业协会的社会威望和行业地位，使行业协会能够为会员企业提供更高层次的服务。最终在协会与企业之间形成 “高效服务夯实社会基础实施行业自律维护行业利益提升自身威望提供更高层次服务”的良性循环。
　　第二，行业协会应当尝试主动出击，积极介入政府的经济管理活动。由于目前国家并未明确行政执法与行业自律的界限，所以大部分行业协会选择了保守态度，往往仅参与行业调查、行业统计、收集行业信息、组织培训等“软性”行业管理活动，对于制定行业标准、监督企业经营、资质审查、惩戒违法经营者等“硬性权力”则不敢触碰。在这方面，温州的民间商会显得特立独行，表现出逆风而上、大胆尝试的果敢气度。对于商会的职能定位，温州商会带头人陈敏先生认为，民间组织不能等待国家出法律才能有作为，而应该通过自己的努力，先在行业协会中发挥自己的社会作用，有作为才能有地位[11]。我们都知道，市场经济体制下，对市场变化反应最为灵敏的不是政府而是企业，自身利益深受市场影响的也是企业，因此由企业组成的行业协会应当在企业需要时勇敢、大胆地承担起行业自我治理的职能。从权力来源看，行业协会的自律权不是来自于法律或政府，而是源自会员企业的让渡，因此在不违反国家强制性法律规定条件下，协会可行使会员企业通过章程或规约让渡出来的管理权力。而且，法治社会中，行业协会自治权力的范围、方式遵循的是“法无禁止皆自由”原则，其自律权的行使并不需要得到政府的首肯。
　　第三，协会内部应当积极推进民主选举机制。任何组织都具有特定的属性和功能，并通过有形的组织机构和人员运作来实现其功能和属性，行业协会也不例外。但事实上，目前我国绝大部分行业协会都缺乏有效的内部组织机制，其组织机构的建立与人选基本上都由政府决定。有记者随机调查表明，其抽取的10家行业协会中，有8家会长由退休的政府官员担任[12]。温州民间商会是唯一的例外，其理事会及领导成员通常都是由会员企业通过民主程序选举产生。“温州民间商会研究课题组”的调查报告显示，其随机选取的28家温州民间商会、行业协会中，其负责人均由民营企业家出任，每个商会和行业协会的领导成员，一般都是根据协会的章程民主选举产生，相关政府部门和工商联一般都不加以干涉。温州民间商会的选举实践表明，民主选举机制保证了内部组织机构的质量和活动力，而体现着会员意志、贯穿着会员平等、反映着会员理性的民主选举为行业协会长久、稳定、健康发展提供了有力的支撑。那些已经通过“三脱钩”与政府部门实现分离的行业协会，应当紧紧抓住“政会分离”这一历史契机，借鉴温州民办行业协会民主选举机制经验，在内部推行民主选举机制。如果不能一步到位完成协会各组织机构的选举，可以先从理事会入手，由会员通过民主投票选举产生。理事会是行业协会会员大会的常设机构和执行机构，在行业协会治理中相当于公司法人治理中的董事会，具体负责行业协会的日常管理。与“空降兵”相比，选举产生的理事在业务素质、协调与组织能力以及社会责任感等方面往往具有明显优势，自然有利于行业协会的顺利发展。
　　民主选举是行业协会实现自主治理的基础，只有切实地跨出民主选举这关键一步，才能保证行业协会成长为一个开放的系统，会员才有机会参与协会的组织和管理，进而一步步构建起包括民主决策、民主管理、民主监督在内的整套民主运行机制。
　　
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