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国有资产授权经营核心制度之法律性质分析(1)

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2019-08-13 20:06

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　　摘要：国有资产授权经营制度的核心是国有资产监督管理机构（授权方）和国有资产授权经营机构（被授权方）之间的法律关系。依照我国目前的法律法规，国有资产监督管理机构和国有资产授权经营机构之间存在双重法律关系，即出资关系和授权关系。而授权关系是一个模糊的概念，通过与代理、信托制度的比较分析，明确了授权关系的实质是信托法律关系。明确这一法律关系有利于实现国有资产所有权与法人财产权相分离，有利于进一步深化国有资产管理体制改革。

　　关键词：国有资产授权经营；授权；代理；信托
　　
　　从1992年开始试点以来，国有资产授权经营已经历了十几年的实践，其基本制度框架已经逐步走向成熟。通过国有资产授权经营，我国已经在许多的地域和行业按照“十六大”及中央的文件精神和法律法规建立起了由国有资产监管机构、国有资产授权运营机构和被授权的国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司织成的三层次的运营模式。
　　
　　一、国有资产授权经营制度的法律政策依据
　　
　　国有资产授权经营主要是指国有资产管理部门将一部分国有企业（包括国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司）的国有产（股）权统一授权给国有资产授权运营机构（主要是指由政府授权经营的控股公司、投资公司、企业集团公司，其法律表现形式一般为国有独资公司或国有独资企业）经营和管理，建立国有资产授权运营机构与被授权企业之间的产（股）权纽带关系，授权范围内的企业成为国有资产授权运营机构的全资子公司、控股子公司或参股子公司。［1］
　　国有资产授权经营制度法律和政策层面的依据，则主要体现在以下四个方面：
　　第一，1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办公室联合颁布的《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》第3条规定：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。”
　　第二，1996年国家国有资产管理局颁发的《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》中规定：“企业集团国有资产授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司为非产权关系的企业，下同）的国有产权授权集团公司持股，其实质是通过政府授权持股方式对集团企业进行产权重组，确定集团公司与成员企业间的母子公司产权关系，即集团公司作为成员企业的出资者。授权经营后集团公司依据产权关系，依法对子企业行使选择管理者、重大决策、资产受益等权利。企业集团国有资产授权经营是确立集团内企业间的产权关系（即集团公司与子企业间的产权关系），并未明确集团公司与国家的关系，授权经营后，集团公司不等于成为国家授权投资的机构，但少数具备条件的集团公司经政府授权可以成为国家授权投资的机构，即同时理顺了政府与集团公司的管理关系及集团公司与成员企业的产权关系。”
　　第三，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次在中央文件中提出授权经营的概念，基本认同了授权经营管理体制：要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。
　　第四，2003年国务院国有资产管理委员会颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第28条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”
　　
　　二、国有资产授权经营核心制度的法律性质分析
　　
　　国有资产授权经营制度的核心是国有资产管理部门与国有资产授权运营机构之间关系，那么两者之间存在怎样的法律关系呢？从目前的法律政策和实践来看，笔者认为两者之间存在双重法律关系，即出资关系和授权关系。
　　如前文所述，《企业国有资产监督管理暂行条例》第28条第一款明确规定，只有国有独资企业、公司才有可能被授权成为国有资产授权运营机构。很明显，国有资产监督管理机构与国有资产授权运营机构之间的法律关系首先是出资关系。出资关系是国有资产监督管理机构对国有资产授权运营机构享有“管资产、管人和管事”权利的来源，并且明确出资关系有利于使国有资产授权运营机构成为真正的民事主体。除了出资关系之外，最核心的一层法律关系就是授权关系，这也是国有资产授权经营制度本身的重要性和意义所在。但问题是授权关系是一个模糊的概念，在委托、行纪和信托中都有授权关系的存在，且在不同法律关系中主体的权利义务又是不尽相同的。国有资产授权经营中的授权方（国有资产监管机构）与被授权方（国有资产授权运营机构）之间的授权关系究竟是什么法律性质的关系呢?有人认为二者之间是委托代理关系，即国有资产监管机构（代表政府）委托国有资产授权运营机构营运企业的国有资产。［2］笔者认为其并非委托代理关系，国有资产授权经营法律关系与委托代理的法律特征是不相符的：
　　第一，在代理制度中，代理人只能在本人授权的范围内活动，且须受到被代理人严格的监督与控制。［3］被授权的国有资产授权运营机构的权限大大超过了代理人的权限，国有资产监督管理机构在授权后，其实不再享有对授权范围内的国有企业“管资产、管人和管事”的权利，这些权利已授权给国有资产授权运营机构行使，它对授权范围内的国有资产实际上行使占有、使用和处分的权利，这相当于出资人的权利。
　　第二，代理制度要求代理的后果直接归属于被代理人，代理人因代理活动所发生的一切法律后果（对第三人的契约责任和侵权责任）都有被代理人自己承担。而国有资产授权运营机构经营授权范围内的国有资产的法律后果，直接归于自身，由其自己对其行为后果承担法律责任。
　　第三，代理通常为人的关系（personal relation），其成立有赖于双方当事人的意思与继续生存。因此，原则上被代理人可以随时撤销代理。［4］27而在国有资产授权经营法律关系中，国有资产监督管理机构并不得随意撤销授权，不得随意平调、划拨国有资产授权运营机构授权范围内的国有资产。
　　由此可见，认为国有资产监督管理机构与国有资产授权运营机构之间的授权关系是委托代理关系是不正确的，它并不能揭示这种关系的实质，也不能据此正确处理两者之间的关系。如果将授权关系的法律性质界定为委托代理关系，那么确定给予国有资产授权运营机构哪些权利是非常关键的。但是，这样一来就和国有企业改革初期一样，处于一种“放权”的状态下，想放给企业多少权就授予他们多少，不想放的话，就收回授权。这样就从根本上违背了“政企分开”的原则，也违背了推行授权经营制度的初衷。
　　笔者认为，授权关系的实质是信托关系。信托是委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托文件所定，为受益人或特定目的管理或处分信托财产的法律关系。［4］4具体理由如下：
　　第一，国有资产授权经营符合信托的构成要素
　　尽管信托的种类和品种繁多，但信托的构造上都有五个基本要素：信托设立的依据、信托财产、受托人、受益人和信托目的。［4］5通过比较分析，笔者发现国有资产授权经营同样具备这五个要素：
　　1.信托设立依据。英美法律中，设立信托依据是多元的，这也从一侧面说明了信托的灵活性。绝大多数信托依委托人的意思表示而设立，称之为明示信托。其设立信托的意思可以通过契约、遗嘱或信托宣言加以表示；除法律另有规定外，表示的形式不拘泥于言语、文字或行为。在国有资产授权经营中，信托的依据便是国有资产监督管理机构同国有资产授权运营机构签订的《国有资产授权经营责任书》。①[注：2001年6月18日济南市政府制定的《济南国有资产授权经营办法》第十三第三款规定：“经市国资委审批后，市国有资产管理部门与资本营运机构签订《国有资产授权经营责任书》”；十四条规定了国有资产授权经营责任书应当包括的主要内容。]

　　2.信托财产。所谓信托财产是指委托人转移给受托人并由受托人加以控制、管理和处分的财产。信托财产实处于信托关系的核心地位，没有独立可辨识的信托财产，便无信托。从信托成立看，委托人不将信托财产转移给受托人，信托便无由成立；从信托管理来看，受托活动是围绕着信托财产的管理和处分展开的；从信托存续看，倘信托关系不再存在，信托关系即自动终止。凡是具有金钱价值的东西都可以作为信托财产。在国有资产授权经营法律关系中，信托财产便是国有资产监督管理机构授权给国有资产营运机构进行经营的国有资产。这些授权范围内的国有资产，是由国家出资形成，其在授权前同国有资产授权运营机构并无产权关系，是国有总资产的一部分。在授权后成为信托财产，国有资产授权运营机构便成为其所有人，国有资产监督管理机构代表国家成为受益人。授权后这种所有关系具体表现为国有资产授权运营机构通过控股、持股或参股的形式来占有、使用和处分这部分国有资产。
　　3.受托人。受托人是受让信托财产并允诺代为管理处分的人。信托的实施必须借助于受托人的活动，这是信托的基本要求。尽管信托的实施必须要有受托人，但在英美法律中，受托人的欠缺并不影响信托的有效成立。如果受托人死亡、不适合、辞任或被解任，信托关系并不因此而消灭。这也体现了信托管理连续性特征。在国有资产授权经营制度中，受托人便是国有资产授权运营机构。即使被授权的国有资产授权运营机构人格灭失或因不尽职而被解任，授权下的国有资产并不会因此处于无人管理和负责的境况下，有利于国有资产的稳定发展，保值增值。
　　4.受益人。受益人是依据信托文件享受信托利益的人。信托是为受益人的利益而设计的一种财产管理制度，没有受益人的信托是无效的。委托人可以是受益人，受托人也可以是众多受益人之一，但受托人不能是信托的唯一受益人。［4］10在国有资产授权经营制度中，受益人便是国有资产的出资人代表——国有资产监督管理机构。这是典型的自益信托。
　　5.信托目的。信托目的是通过信托的实施所要达到的目的。这一目的决定着信托财产的管理和分配，是信托不可或缺的要素之一。在国有资产授权经营制度中，授权的目的就是使国有资产在市场流转过程中保值增值。
　　第二，授权经营符合信托的基本法律特征
　　信托是英国衡平法精心培育的产物，在长期的实践中，已经形成其定型化的基本法律特征。最能代表信托特色的法律特征有四个：所有权与利益相分离；信托财产的独立性；有限责任和信托管理的连续性。
　　1.所有权与利益相分离。信托财产的所有权性质极其特殊，表现为“所有权与利益相分离”。一方面，受托人享有信托财产的所有权，他可以像真正的所有人那样占有、管理和处分信托财产，并以自己的名义与第三人交易。但另一方面，受托人不能为自己的利益而使用和处分信托财产，其处分权也不包括在物质上毁坏信托财产的自由，更不能将信托财产收益归于自己。在国有资产授权经营制度中，国有资产授权运营机构是独立的法人，不是行政机构，更不是行政机构的附庸。国有资产监督管理部门将国有资产授权给国有资产授权运营机构经营后，国有资产授权运营机构便以控股或参股的形式取得授权范围内的国有企业的产（股）权，即取得了这部分国有资产的所有权，其可以自主占有、管理和处分授权范围内的国有资产，亦可以通过租赁、出售等方式对授权范围内的国有资产进行优化组合。但国家并不因此对授权范围内的国有资产丧失所有权利，作为受益人有获取收益的权利和对国有资产授权运营机构进行监督的权利。由此看来，国有资产授权经营是符合信托这一特征的。
　　2.信托财产独立性。信托一旦有效成立，信托财产即从委托人、受托人以及受益人的自有财产中分离出来，而成为独立运作的财产，仅服从于信托目的。［4］13无论是委托人、受托人还是受益人都不享有完全意义上的所有权。信托财产的独立性主要表现在：其一，委托人、受托人和受益人三者任何一方都无法主张以信托财产偿债。其二，受托人处理信托事务所生利益，除依信托规定而支付受益人的外，应归属信托财产；所产生的损失，除非是受托人失职所造成，否则也应有信托财产本身来承担。通过比较我们可以发现，国有资产授权经营制度是完全符合这一特征的：授权范围内的国有资产具体存在于国有企业中，国有资产授权运营机构以对这些国有企业控股和参股的形式来享有授权范围内的国有资产的所有权。在现代企业制度下，国有资产授权运营机构与其持股的国有公司两者都是独立的法人，是各自独立的。他们在《公司法》的规范下独自运行，独立承担债务，独立承担经营损失。
　　3.有限责任。有限责任根源于信托财产的独立性。委托人、受托人以及受益人实质上因信托事务处理所发生的债务（合同之债和侵权之债）都只以信托财产为限负有限责任。在处理信托事务致第三人损害时，以信托财产为限赔偿第三人损害，对委托人和受益人来说绝不会发生以其自有财产负无限个人责任的法律后果。至于受托人对第三人的责任，在英美法中，形式上须负个人无限责任，但实际上依然负有限责任，即责任财产只以信托财产为限。［4］16这方面的特点在国有资产授权经营制度中亦有所体现。国有资产监督管理机构作为原始出资人，仅以出资额为限承担有限责任；国有资产授权运营机构只要在经营过程中没有失职行为，对第三人的债权也仅以授权范围内的国有资产为限承担责任。
　　4.信托管理的连续性。信托是一种具有长期性和稳定性的财产管理制度。这根源于信托管理的连续性。其连续性主要表现为委托人或受托人的死亡并不影响信托的存续。［4］27同样在国有资产授权经营制度中，即使在今后的机构改革中撤销现在的国有资产监督管理机构（即没有了委托人），或者把国有资产的监管职能转移给其他机构，被授权企业仍然可以按照现在的授权经营合同继续经营。这种稳定性有利于被授权企业消除顾虑，从而有可能使它对生产经营从长计议，减少短期行为。［5］
　　由此可见，授权关系的实质就是信托关系，以信托关系构造国有资产监督管理机构和国有资产授权运营机构之间的关系是符合实际的，在理论上也是合理的。
　　综上所述，国有资产监督管理机构与国有资产授权运营机构之间具有出资和授权双重关系。出资关系是国有资产监督管理机构对国有资产营运机构享有“管资产、管人和管事”的法律基础，也是我国目前国有资产监督管理机构敢于把数量如此庞大的经营性国有资产放心授权给国有资产授权运营机构进行经营的基础，国有资产授权运营机构的纯国有性质犹如国家的一颗“定心丸”，虽然说这颗“定心丸”在国有资产实际运营过程中的作用是令人质疑的，但在国有资产这一敏感话题上，性质上的保障在现阶段还是非常重要的。国有资产监督管理机构对国有资产授权运营机构的授权关系的实质是一种信托关系。明确国有资产监督管理委员会和授权经营公司的定位及其相互关系，有利于真正发挥国有资产授权经营制度的作用，有利于在此基础上构建国有资产运营主体股权多元化的治理结构，有利于实现国有资产所有权与法人财产权相分离，有利于进一步深化国有资产管理体制改革。
　　
　　参考文献：
　　［1］赵旭东.国有资产授权经营法律分析［J］.中国法学，2005（4）：76-88.
　　［2］李建伟.国有独资公司前沿问题研究［M］.北京：法律出版社，1997：140－141.
　　［3］强力.金融法［M］.北京：法律出版社，2004：529.
　　［4］周小明.信托制度比较法研究［M］.北京：法律出版社，1996.
　　［5］毛卫民.国有资产授权经营的局限与出路［J］.海南大学学报：人文社会科学版，2005（3）：313-319.

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