“执行难”的原因及其解决

　　当前，“执行难”是人民法院工作中十分突出的问题，其危害是巨大的，其原因是多方面的。我们应该深刻揭示其原因，并努力探究造成“执行难”的理论渊源，在此基础上提出具有针对性、实效性的解决方案。

　　一、“执行难”的状况及原因

　　最高人民法院院长任建新在1998年3月10日第九届全国人民代表大会第一次会议上作的《最高人民法院工作报告》中指出：“发生法律效力的判决、裁定等法律文书能否得到执行，直接关系到国家法律的尊严和当事人合法权益的实现。”

　　然而，近年来，在司法实践中，“执行难”问题日益严重。执行收案绝对数逐年增加，据统计，1996年比1995年增加了23.9%，1997年比1996年增加9.4%；同时期的实际未执行案件数增加得更快，1996年未执行案件数比1995年上升25.3%，1997年比1996年上升39.5%，；从未结案件金额来看：1998年第一季度，有16.8万未结案件，其执行标的金额高达320多亿元人民币，到1999年6月底，全国法院未结执行案件有85万余件，未结标的金额达2590多亿元。

　　在最高人民法院给中央的《关于解决“执行难”问题的报告》中，“执行难”被形象地概括为：“被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”。

　　“执行难”的危害表现在：对当事人来说，不仅造成了直接损失，还造成了精神损害；对权力机关而言，其权威与尊严受到损害，同时也损害了司法公正和法院的形象；对法律的不信任会转嫁为对党和政府的失望，甚至会引发恶性暴力事件，影响社会稳定的大局。

　　由此可见，法院执行工作不仅是一个法律问题，也是一个社会问题，解决得不好，将直接影响国家改革、发展、稳定的政治局面。

　　那么，“执行难”产生的原因是什么呢？对这些原因进行深刻的剖析，是解决这一问题的前提。

　　（一）司法不公

　　因司法机关工作人员自身的腐败和地方党政领导人对于司法活动的不当干预和控制，少数案件在审判阶段，判决不公，增加了执行的难度。近年来司法权越来越依赖于地方，审判人员往往被迫屈从于这些外来压力，在审判过程中考虑许多非法律的因素。这类案件数量不多，但在执行中的社会影响极其恶劣。

　　（二）法制观念淡薄

　　这一方面是我国人治的理念深厚，地方党政机关一些领导以权压法，以言代法，非法干预执行工作。为了本地区或本部门的利益，制定违反法律的规定或文件，或阻碍和限制人民法院依法执行的行为，形成地方保护主义。

　　另一方面是公民尊重、遵守法律的意识淡薄。突出表现在：不少有履行能力的被执行人采取拖、赖、躲、逃等手段违法阻碍、抗拒执行；相当一部分被执行人无视法律尊严，有的甚至围攻、殴打执行人员，对执行人员进行非法拘禁，毁损执行公务车辆等。

　　（三）企业经营状况不佳

　　我国正处于社会转型期，各种矛盾空前突出，经济生活中的深层次矛盾必然反映到执行工作中来。有的案件因为没有可执行财产，没法执行；有的案件因为触及到下岗工人的利益，为维护社会稳定，也不得不停止执行。

　　（四）强制执行法律不健全

　　有关执行的规定简单、原则，缺乏可操作性；法律的空白多，漏洞多；对执行人员违法行为的处理和责任追究制度不健全；执行程序缺乏全方位的严格的规范要求，执行人员、执行当事人、协助执行人在某些执行环节上的暗箱操作仍然存在。

　　现有强制执行法律远远不能适应执行工作的实际需要，突出表现为：

　　1、执行措施欠缺、不力

　　我国民事诉讼法规定的执行措施，数量不少，但实际效果并不理想。原因在于规定过于笼统，无法对付实践中遇到的形形色色的转移和隐藏财产的行为；对被执行人不向执行法院申报或不如实申报自己的财产状况，缺乏有利的制裁措施，也没有规定谁有责任及如何掌握被执行人的财产状况与经济能力；对抗拒、阻碍执行的违法行为，相关制裁措施力度不够，打击不力，没有为执行工作提供强有力的配套保障措施。[page]

　　2、救济制度不健全

　　执行权作为一种公权力易倾向于扩张而致滥用，可能侵害执行当事人或利害关系人的合法权利。我国现行的强制执行立法中，民事诉讼法只有一个条文规定了我国的执行救济制度，仅规定了案外人对执行标的异议及妨害执行行为人对罚款、拘留措施不服的复议权利，方式单一，而对执行中的违法、不当执行和涉及第三人实体权利的处分却没有做出明确规定。

　　3、执行管辖制度不合理

　　由被执行人住所地或被执行的财产所在地人民法院管辖执行的案件，由于受地方保护主义的影响导致执行难；由非被执行人住所地或非被执行的财产所在地人民法院管辖执行的案件，由于执行的高成本，低效率而造成大量执行积案。

　　在跨区域异地执行有诸多不便的情况下，我国法律规定以委托执行作为补救办法，然而在司法实践中，委托执行并没有起到很好的补救作用。

　　（五）法院自身工作存在问题

　　首先，我国的民事判决和裁定由人民法院自己执行，缺乏其他机关的制约。执行人员在执行过程中即使发现判决、裁定、调解书出现错误，但考虑到某种关系，也不愿按有关法律规定进行纠正。

　　其次，执行机构和队伍数量不足，整体素质不高，执法水平有待提高，不能很好地适应执行工作需要。

　　最后，执行体制也存在很大的不足。其内部没有形成分权制约机制，外部没有形成整体合力，执行机构的职责、权限不清，在一定程度上加剧了执行难现象的发生。具体表现在：一是执行机构和审判机构权责划分不明确而相互扯皮、引起争端的现象时有发生，而且还存在“重审轻执”的现象；二是执行机构内部的执行命令权、执行实施权、执行裁决权三种权能，往往是由同一执行员统一行使，缺少有效的监督制约；三是横向的同级执行机构之间关系松散，相互配合协调不够，相互牵制的情况经常发生；四是纵向的上下级执行机构之间监督制约乏力、集中统一不够。

　　二“执行难”解决之理论前提

　　理论的匮乏是妨碍“执行难”解决的首要因素。我们必须首先进行执行理论的构建，更新执行工作观念。

　　（一）明确执行权的性质

　　执行权性质的不明确，成为造成执行难现象的民事执行制度的结构缺陷之一。

　　执行权具有行政权特征，是行政权和司法权的综合体。

　　行政权是在行政管理中，实施能产生法律效果的单方法律行为的权力，是管理权；司法权是国家机关和法律授权的专门组织运用法律处理诉讼案件的权力，是诉讼权。

　　民事执行权的执行裁决权，体现了执行法官作为裁判者的被动性、中立性和终局性等司法权的特点。民事执行权还包括执行实施权。此时，执行并非重于价值判断，而是对于已有明确价值定位的生效文书所载权力的实现，执行人员主动地采取各种强制性措施，强制债务人履行义务。这又体现了主动性、单方面性和非终局性等行政权的特点。

　　因此，人民法院执行工作既具有行政性，又具有司法性。

　　（二）树立正确的司法价值目标

　　债权是请求权，债权人只有在债务人不为一定行为而使其债权不能实现时，才可依法申请人民法院执行。此时，其债权的风险责任已经存在。而且，债务人有无财产可供执行，受多种因素制约。生效法律文书仅仅确定了当事人的债权债务关系，人民法院依法施行公力手段并不必然能挽救当事人的经商风险。因而法院对当事人的债权实现只有程序义务，而没有保证义务。

　　出现“执行风暴”之类粗放式的超职权主义即超程序的执行方式，是将全部实现债权人的债权作为执行工作的司法目的的必然结果。1996年全国较普遍发生的“抓人促执”即为典型表现之一，引发当事人怨声载道，受到社会普遍的非议。

　　严酷的现实使我们明白：人民法院执行工作的司法价值取向应当是“程序公正在先，债权实现列后。”[page]

　　执行程序公正具有独立的司法价值。执行的程序应有两个效用，一是“工具价值”，作为保障实体性权利得以实现的手段，二是内在价值，即应当通过当事人充分参与而体现对人性的尊重和理性公正的内核。

　　当然，剥离债权实现的责任，并不等于无视申请人的实体权利，法院应在程序范围内用尽救济手段。当一起执行案件因为客观原因确实无法执行到位，但执行人员在整个执行过程中，严格依法执行，此时，程序的内在价值及其对当事人的安抚作用尤为显要。

　　（三）正确划分“执行难”的范围

　　在执行过程中，根据执行案件发生的相关事实和法律规定，需要经常地对生效法律文书或已实施的执行措施裁定中止执行、终结执行、不予执行或进入破产还债程序，以及决定暂缓执行等，这是人民法院的法定程序中的正当职责，但却常被错误地指责为法院制造“执行难”。对此要注意甄别。

　　（四）注重执行中的当事人主义

　　坚持以当事人主义重塑执行程序，依当事人的申请而开始程序，当事人对其主张有举证的义务，当事人申请强制执行除应提供执行依据外，还必须提供明确的执行人及明确的执行标的，提供被执行人财产状况等线索，被执行人亦有提供财产证据材料的义务。

　　三、“执行难”的解决

　　（一）制定统一的强制执行法

　　制约执行工作的因素，无论是法院内的因素，还是法院外的因素，在法律规范层次上都有反映。要解决“执行难”的问题，应从立法的理念上去考虑。强制执行立法的滞后已经引起了理论界、司法实际部门与国家立法机关的重视。强制执行法的改革完善应当以解决实践中的“执行难”为其出发点。

　　我国应制定一部统一的强制执行法，规定审执分立，对执行机构和人员的法律地位、执行机构体制的建立、执行原则、执行范围、执行管理、执行程序、执行措施、执行费用的负担、协助执行义务以及妨碍执行的法律后果等问题做出具体明确的规定，使执行工作有法可依，保障执行工作的顺利进行。

　　1、执行措施体系，

　　建立科学、合理、明确、操作性强的执行措施体系。可增加一些新的执行措施，如对被执行人集中进行法制教育，限制其高消费，被执行人不履行义务，可规定让其服劳役，从收入中扣除自己的消费费用，将剩余劳动报酬用以履行生效法律文书所确定的义务，将拒不履行生效裁判的个人的罚款金额大幅提高；对抗执行行为要及时“曝光”，对逃避、阻碍、抗拒和不协助执行者采取罚款、司法拘留等民事强制措施，情节严重构成犯罪的，坚决追究刑事责任，同时可按照行政处罚法和强制执行法的有关规定，让被执行人和违法者承担警告、拘留、罚款、没收、吊销执照或许可证等行政责任；对一些阻碍人民法院依法执行的部门和领导干部，追究有关负责人和责任人的党纪政纪责任，构成犯罪的，要坚决依法追究刑事责任，必须明确地规定如何克服地方保护主义；以当事人主义重构查找被执行财产的程序，采取被执行人申报财产，申请执行人调查财产，知情人举报财产，委托审计财产，赋予债权人调查权等方法，并以强制管理，所有权转租赁权、债权转股权、以物抵债和债权凭证等变通执行方式作为结案方式。

　　2、执行救济制度

　　执行救济制度有利于公平、及时地保护执行当事人、案外人的合法权益，对民事执行工作中出现的法院内部违法强制执行现象在一定程度上也可以起到遏止作用。该制度的内容包括对执行主体的权限及行为的规制，还包括对私权主体由于执行行为的侵害或可能的侵害的救济。

　　3、执行管辖制度

　　有学者指出，解决现行执行管辖制度弊端的办法是设立独立区管辖制度，就是不受行政区划限制，以方便执行和相邻相近为原则，将我国各级法院的辖区划分成若干执行独立区，凡案件被执行人住所地或被执行财产所在地在某执行独立区内，则该执行独立区内与案件第一审的人民法院同级别的所有法院对该案均有执行管辖权，权利人可以自由选择向执行独立区内有执行管辖权的任何一个人民法院申请执行。[page]

　　（二）形成有效的制约与监督机制

　　“执行难”也暴露出执行权运行过程中的腐败现象，为此，应建立执行工作的内部制约和外部监督机制。

　　我国目前的监督制度还不够完善，在监督力度、标准、程序等方面规定都不具体、明确。如执行监督指上级人民法院对下级人民法院、最高人民法院对各级人民法院和专门人民法院的执行工作依法监督，发现错误应及时纠正。但是立法上并没有对错误的种类、性质、怎样纠正已发生的错误等有关问题，做出具有针对性的规定。

　　人民检察院作为国家法律监督机关无权对人民法院的执行工作进行监督，这无疑是人民法院负责执行工作的部分人员和领导发生腐败，进而影响司法公正的根源之一。所以，必须加强国家法律监督机关对执行权的制约和监督。

　　强制执行更接近行政行为，执行程序由于其强制性的特征而较少受到来自另一种公权力的干预，因此必须以强制执行救济制度来保护公民的权利。它不仅是受侵害人的一种权利，更是对执行机关的监督。

　　严密的内部制约机制也相当重要。要加强执行队伍建设，对执法队伍进行科学管理，严肃执行纪律，进行业务培训，提高执法水平。各级法院积极探索，将执行权分立行使，改变了过去执行权集于执行员一人手中，易于独断专行，暗箱操作的弊端，有效地整治了乱执行。

　　（三）建立统一领导、分权制约的执行机构

　　重置执行机构，可以考虑将我国民事判决和裁定的执行机关与审判机关分立，使执行权独立出来；在纵向上，建立执行权的权力阶梯，由一种高级的权力管理低级的权力；在横向上，通过上面提到的执行管辖制度解决跨辖区执行的问题；在执行机构内部，通过执行权分立，将集中的权力分解成平等层级的数种权力，如在执行庭内设裁决权、实施权、异议权，形成制约。从而适应执行工作统一管理和执行权分离行使制衡的要求，实现统一管理和协调。

　　还要实行执行经费专管专用，人事任免、机构设置、编制安排由上级法院统一领导，统一指挥执行等改革。使执行机构在人、财、物等方面不会受制于其他国家机关和组织，这样既可以有效地弱化地方和部门保护主义，又可以统一部署案件的执行，统一调度辖区内的执行力量集中执行。形成在理念上不屈从地方党政机关或个人的非法干扰，实践中抵制和反对地方保护主义和部门保护主义的强大合力。

　　以上，笔者结合立法和司法实践，从执行实际出发，为解决“执行难”提出了一些对策。这些观点和认识，难免存在局限性和片面性，恳请批评斧正。

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