论独立审判之保障

　　内容提要：以独立审判为核心的司法独立是依法治国、推行司法改革的一个重大课题。 但由于审判权地方化、法官的整体素质不高和法院的管理制度不科学， 独立审判难以得到有效的制度保障。根据我国的具体国情， 本文从如何保障独立审判的角度对此进行了探讨。 文章认为，确立保障制度应遵循以下原则：坚持党的领导和人大监督原则；维护司法统一原则；维护两审终审原则； 保证法官中心原则。依据这些原则， 提出了以建立隔级垂直领导式法院领导体制为重点的保障独立审判的诸制度，包括：改革党对法院工作的的领导；理顺法院审判与人大监督的关系；改革法官任用制度； 实行法官特别保障制度；严格实行法官独立断案和惩戒制度。

　　关键词：独立审判，保障，隔级垂直领导

　　一、实现独立审判的阻力

　　在党的十五大确立的依法治国进程中， 人们越来越认识到以独立审判为核心的司法独立已成为一个突出的不容回避的课题。 我国早已在宪法和法律中确立了独立审判原则，中央也已作出决策部署， 《中华人民共和国宪法》第126条、《人民法院组织法》第4条都规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。党的十五大报告也鲜明地提出，要“推进司法改革， 从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、 错案责任追究制度，加强执法和司法队伍建设。”

　　独立审判是指作为审判主体的审判组织行使审判职权时，独立于其他机关、团体和个人，只服从法律， 以保证处理案件的正确性和公正性。 独立审判有两部分外延组成，对外是指人民法院依法独立审理案件， 不受社会各界的干扰和制约， 对内则是指法官对案件享有独立的审理和裁决权，不受其他任何组织、个人的干预。 但目前在实现审判独立上存在重重困难和阻力， 主要表现在以下三个方面：

　　1.审判权受制于地方权力的约束。 在现行的司法管理体制下，我国的法院是按照行政区划对应设置的， 地方各级法院的领导权和人事权隶属于地方党委， 财政权依附于地方政府，法官由同级人大选举任命， 使得地方法院只能将自己定位于发展地方经济和维护地区稳定的工具上， 他们更多地倾向于以地方经济和社会发展的角度去执行法律，行使司法权。 由此不可避免地形成了审判权地方化，许多地区不同程度的存在着地方保护主义、部门保护主义、法院经费保障不力等问题。 一个突出的例证就是在向地方党委、人大汇报、报告工作时， 地方各级法院大都集中在如何促进当地经济发展、 维护当地社会稳定上，并为此列举了一大堆数据。另一方面， 地方党委及同级人大常委会也均把法院视为一个下属部门，经常对法院发号施令，直接介入个案进行干预。 而法院对此也无力抗拒，只能照指令行事， 独立行使审判的职能也就大打折扣。

　　审判权地方化不仅严重地干扰了司法独立， 而且也严重破坏了国家法制的统一， 有损司法制度的权威和人民法院公正执法的形象， 甚至使得人民群众对司法制度应有的期待和寻求司法救济的信仰出现了危机。

　　2.法官出入口不畅导致法官的整体素质不高。 法院审判职能的行使取决于法官的素质。目前， 法官被视为普通的国家公务员，其来源也五花八门， 一个毫不懂法或政治素质低下的人能够当上法官。 同时一些不适宜从事审判工作的法官也无法调出， 使得法官的整体素质与其肩负的历史使命极不适应， 也使决策层对实现独立审判的效果存有疑虑和担心。

　　3.法院的管理制度不科学。 现行的法院管理制度未能充分考虑到法官执法的专业性、 独立性和超脱性的特点，表现为管理模式行政化，如案件逐级审批制、 案件上报请示制、集体讨论定案制、 审委会讨论决定重大疑难案件制等。我们发现，许多法官在审判、送达、协调、汇报、执行、进行法律咨询、参与行政事务工作、 先行介入大案要案等方面似乎无所不做， “从事各种非司法工作”，在诉讼中“过于主动和积极地行使其权力”①，但在执法、身份、待遇、 健康等方面却缺乏行之有效的保障，严重挫伤了法官的积极性， 法官不可能也不愿意独立审判，以免除因办案引起的诸多风险， 审判工作也就难以实现公正、效益的司法价值目标。[page]

　　基于实现独立审判面临着诸多困难和阻力， 为确保司法公正，提高司法效率，鉴于我国的具体国情， 我们试从司法实务的角度对确立独立审判保障制度谈一些粗浅的看法。

　　二、确立保障制度的原则

　　1.坚持党的领导和人大监督原则。 中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，党的领导是依法治国， 建设社会主义法治国家的根本保证。 人民代表大会制度是我国的政权组织形式， 由人民选举代表组成国家权力机关，统一领导国家事务。人民法院及其审判组织的活动，作为一项极其重要的国家事务， 当然离不开党的领导，离不开人大的监督。因此人民法院进行制度改革， 特别是在确立独立审判保障制度中坚持党的领导和人大监督原则尤为重要。

　　2.维护司法统一原则。 我国是一个单一制的社会主义国家，《中华人民共和国宪法》第5条规定： “国家维护社会主义法制的统一和尊严。 ”因此维护司法统一原则是社会主义法制的一项重要原则， 也是进行司法制度改革必须遵循的。坚持维护司法统一原则， 就是要反对并从制度上杜绝审判权地方化， 使地方各级法院在人、财、物上，摆脱地方的掣肘。

　　3.维护两审终审原则。 两审终审制是人民法院审理案件的一项基本制度， 这一制度兼顾了公正和效率两大司法目标，是完全符合中国国情的。 而坚持两审终审原则首先要建立一种上一级法院与下一级法院之间的层级监督关系， 绝不能为两审终审成为实质上的一审终审提供任何条件和土壤。

　　4.保证法官中心原则。人民法院是国家的审判机关，其核心内容就是审判工作。而审判的主体是法官， 是法官代表法院审理案件，行使审判权。 因此法官一方面应该是社会的精华， 另一方面应当成为法院工作的核心，应当有权决定审判工作及法院的其他工作， 否则就不能实现司法独立，确保司法公正。

　　三、独立审判之制度保障

　　依据前述原则，我们认为，确保独立审判， 应改革和完善以下制度：

　　1.建立人民法院隔级垂直领导管理体制

　　有学者认为，要从制度上保证审判独立， “必须改变现有的法院人权和财权的管理体制， 应由上级法院管理下级法院的的人事、财政事务， 以免造成地方保护主义，维护法制的统一。”②但是， 这一审级领导制度，使得下一级法院只能听从上一级法院， 表现在案件的审理上，必然会使形式上的两审变成实质上的一审。 这与两审终审制是根本矛盾的， 不利于建立公正高效的审判运作机制。

　　因此在确立人民法院的领导管理体制中，既要防止审判权地方化，而建立一套统一的司法系统， 同时也要兼顾维护两审终审原则， 使作为上诉审法院的上一级法院与作为原审法院的下一级法院之间， 只能是监督与被监督的关系（最高法院对省法院除外）。 ③笔者大胆设想，应建立一种相对集中的隔级垂直领导式法院领导管理体制。即最高法院直接领导高级法院和中级法院， 高级法院直接领导基层法院。 同时打破法院完全按照行政区划对应设置的现行格局，综合考核各地的经济发展、 纠纷等情况，跨区设置基层法院或巡回法院， 实现法院的合理设置。

　　2.改革党对法院工作的领导

　　在坚持和加强党的领导的前提下， 有必要改革党对法院的领导形式和领导原则。关于领导形式，我们主张，应强化党中央对最高法院党组织的领导， 中央可成立专门机构，直接领导最高法院党组织， 在各级法院党组织之间的关系上， 由最高法院党组织根据中央的授权代表党负责领导高级法院和中级法院党组织， 高级法院党组织根据最高法院党组织的授权领导基层法院党组织。 关于领导原则，我们认为，党的领导应包括三个方面， 一是政治上的领导，二是思想上的领导； 三是组织上的领导。除此之外，党不应当、也没有必要干预个案的审理，应当取消没有任何法律依据的政法委员会协调办案制度④。同时建立地方法院党组织与地方党委监督联系制度，建议地方各级法院党组书记列席同级党委常委会会议，并接受同级地方党委的评议和监督。[page]

　　3.理顺法院审判与人大监督的关系

　　在法院系统实行相对集中的隔级垂直领导管理体制，相应地应制定人大及其常委会对法院工作监督的制度，使监督活动规范化、经常化。 人大对法院审判的监督主要是工作监督， 各级法院院长应出席同级人大及其常委会会议，并接受同级人大及其常委会的评议。 人大及其常委会可以把监督、 评议的意见向同级法院或其上一级法院反映，由受理法院审查后依法作出决定， 或向其主管法院反映，由主管法院作出处理。

　　4.改革法官任用制度

　　建设一支高素质的法官队伍， 必须要把好进人关、任用关并建立相关制度。

　　（1）建立多层次的法官考试考核选拔机制。比较资本主义各国

　　的法官任职条件，我国《法官法》规定的条件明显偏低。鉴于法官的审判工作在依法治国的进程中占有重要地位，必须提高法官的任职条件，明确任职程序， 逐步确立法官职业群体的精英化、权威性。 应在目前实行的初任法官考试考核选拔制度的基础上， 建立多层次的法官考试考核选拔机制。应按照法官的等级要求， 制定若干个与其等级相适应的法官考试考核选拔办法。 这些办法应主要包括以下内容：首先是该档次的法官任职条件，如初任法官的任职条件为具有大学法律系毕业的本科水平， 要求必须通过面向全国、 由法律专业人员参加的法官资格统一考试，并要具有一定年限从事法律工作的经验（不应少于五年），有较强的法律专业水平，并且政治素质良好，身体健康。其次招考、选拔对象要面向社会； 第三规范考核内容和形式；第四是规范录用方式， 即基层法院的法官由其高级法院报请省级人大常委会批准，中级法院、高级法院和最高法院的法官报请全国人大常委会批准。

　　在现有的法官素质参差不齐的情况下， 可以推行主审法官竟争和淘汰机制。可以采取综合考核的方式， 由法院审委会及其主管法院组成考评团，根据法官的报名，通过对法官的政治思想考核、法律知识考核、 审判业务考核等方式，严格选拨主审法官。 不预先确定考核过关的主审法官的数量指标，过关一个任命一个， 对过关的主审法官应由主管法院发任命书， 赋予主审法官独立裁决所承办案件的权力， 给予主审法官相对较高的待遇。未能考核过关的法官和被淘汰下来的主审法官只能作为主审法官的助手，办一些相对较简单的案件， 鼓励其通过努力，严格过关成为主审法官。同时疏通出口， 由主管法院将其所属法院那些确不适宜在审判岗位上工作的法官辞退，以选拔法律人才充实法官队伍。

　　（2）实行法官异地任职和定期交流制度。为保证法官审理案件

　　不受其亲属、宗族、人情的干扰，保持地位超脱， 居中裁决。 应在现行的职务回避和公务回避的基础上建立地区回避制度。可以以基层法院辖区为基本单位， 明令禁止法官在其原籍任职。 法官每隔三年或五年异地交流任职，每隔五年或更长一段时间异岗交流任职， 避免法官在同一地区或岗位工作时间过长而陷入该地区或岗位的关系圈、人情网中。目前， 起码从现在开始对新任命法官应遵照此规定，由此再循序渐进地推广。

　　（3）强化法官教育和培训制度。审判工作对法官的政治和业

　　务素质提出了起来起高的要求， 因此尤其要强化法官教育和培训制度。 每年主管法院应列出专项教育基金用于教育培训工作， 将基金划拨给下属法院并监督其使用。各级法院应将教育和培训工作纳入年度工作计划并严格落实。严格实行法官培训制度， 每年应保证各个法官不少于两个月的学习时间， 并将学习和培训成绩作为对法官、法院进行考核的一个重要内容。 各级法院可与高等法律院校合作办学培训， 选派审判骨干到国家法官学院进修或攻读法律专业硕士、博士学位，提高审判水平。[page]

　　5.严格实行法官独立断案和惩戒制度

　　依据法官中心中心原则， 审理案件的独任庭或合议庭应对该案件享有专属裁决权， 不应受其他任何机关、团体和个人的干预。应理顺合议庭与庭长、院长、 审委会的关系，取消案件逐级审批制度、 集体讨论定案制度和审委会讨论决定重大疑难案件制度， 防止法院管理行政化。

　　不受制约的权力，必然会产生腐败， 法官享有独立裁决权，必须对其加以必要的制约。 应修改《人民法院组织法》、《中华人民共和国刑法》， 从法律上确立对法官职务违法犯罪从重处罚的原则。 应改变由各级法院自查自罚本院违法违纪渎职法官的做法，在最高院、 各高级法院设立监察委员会，分别隶属中纪委、 最高院领导，在各级法院的纪检组织的协助下，定期考核， 查处并追究渎职法官的审判责任和法律责任， 将那些思想素质、 业务水平不适应从事法官职业的人从法官队伍中坚决清理出去，确保法官队伍的先进性、智能化。

　　6.实行法官特别保障制度

　　我们认为， 现阶段可以在主审法官中试点采用法官不可更换制和高薪制。

　　（1）确立法官不可更换制。多数国家实行了此项制度，并已

　　被实践证明其是保证法官独立处理案件行之有效的做法。在适当时机应在法官法中明确规定法官免职的事由和程序。法官只要正当行使职权就不应被解职， 防止对法官专断性的开除和调动工作，非经法定事由、 法定程序，法官的身份不可被更换。

　　（2）实行法官高薪制。审判工作是一项创造性的适用法律

　　活动，强度和风险均较大， 无论是依据按劳分配原则，还是基于确保法官经济独立， 都应当实行法官高薪制。较之一般公务员，法官的工资应高出2～3倍。 同时实行法官高薪制，使法官具有较为优裕的经济地位， 还可以增强法官职业的吸引力， 吸引更多的高层次法律人才竞争到法官岗位上来，确立法官职业群体的精英化、 超脱性和权威性。

　　（3）增加对法官的限制性规定。依据权利和义务相一致的原

　　则，在禁止法官兼任人大常委、行政官员、检察官、 企事业单位职员、律师的基础上， 还应禁止法官从事商业及其他以金钱利益为目的的经营活动。 同时实行法官财产申报制度， 法官定期应向其主管法院申报财产状况，接受主管法院的检查监督， 违反财产申报制度的应承担相应的责任。

　　7.实行司法经费全国统筹使用制度

　　应改变由地方政府负担同级审判机关经费的做法，实行司法经费的全国统筹使用制度。

　　全国各级法院的审判经费应纳入中央的财政预算，可由财政部商最高院，根据法官高薪制、法官人数、 办案需要及法官所属地区的经济条件等因素， 每五年确定一个基数并予以综合，报全国人大批准。 此后每年按照预算，根据隔级垂直管理原则划拨给法院使用。

　　同时，人民法院的诉讼费用必须全额上交国库。 财政、审计部门应依法监督法院系统对诉讼费费用的收取，杜绝其截留和使用。

　　注解：

　　①贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，《中国社会科学》1997年第6期。

　　②陈光中、陈海光：《进一步改革和完善中国刑事诉讼制度的几点思考》，《人民司法》2000年第4期第11页。

　　③因为绝大多数案件在基层法院、 中院和高院就能得到解决，只有极少数案件需经最高法院审理终结。

　　④《依法治国与廉政建设研讨会纪要》中崔敏教授的发言，《法学研究》1998年第4期第8页。