司法公正的“底线”

　　一、从一个案例谈起[1]

　　先来看一个案例：甲方在本地开户银行存款450万元作为保证金，开出银行汇票，同乙方做钢材生意。后该汇票从乙方转到持票人丙方的手中，丙方在外省向另一家银行申请贴现。汇票贴现之后，贴现银行向出票银行发来收款委托书。但是，出票银行暂未付款。理由是：出票银行所在地中级人民法院受理了甲方与乙方经济纠纷案件，查封了该汇票，法院做出了《民事裁定书》，撤消了贴现银行对该汇票的权利，并将汇票的保证金划给了甲方。看到这类的裁决书，笔者难以理解：该地方法院和该法官办案好像没有了“底线”。为什么会给人造成这种感觉呢？因为这个除权裁定书失去了基本的公正标准。就好像下面的情况没有多少区别：假如甲方住在旅店期间，同乙方签订了供销合同。后来甲乙双方发生纠纷，双方诉讼到了法院。法院做出裁定，判决乙方败诉，而且，还判决酒店无权向甲方收取房费。再如甲方在饭店用餐期间，同乙方签订了供销合同。后来甲乙双方发生了纠纷，甲方起诉到了法院。法院裁定，乙方败诉，并且，还裁定饭店无权向甲方收取餐费。类似的例子，还可以有出租车、飞机航班、商店等。更何况商业银行的承兑汇票在市场上等于现金，银行对汇票的贴现等于贷款，该法院怎能将银行对借款人收回贷款的权利除掉了呢？这是两件不相关的事情，该法院应该是知道的。 据说，后来最高人民法院纠正了该法院的裁定书，要求撤消对贴现银行除权的裁定。但是，保证金已经划回给了甲方，甲方由于经营状况不好，已经没有偿还能力。该法院无法再将甲方的资金执行划转。由于该法院的除权裁定，造成出票银行对贴现银行要履行垫付的责任。最后的结果可能是，该法院面临行政诉讼。法院败诉后，将履行国家赔偿责任。由于该法院也没有足够的财力赔偿，所以，行政诉讼的实际效果也可能不理想。

　　二、什么是公正的“底线”

　　我国经济体制改革开放20多年来，在经济建设上取得了令人瞩目的成就。在世界经济处于低迷情况下，中国经济依然保持较稳定发展的势态。在经济发展的背后，有许多生产要素起作用，也有政府与社会综合要素起作用。其中，也离不开我国司法对经济发展中的稳定与保障作用。对于这一点，国际早有公认。例如，美国芝加哥大学法学院教授，后来成为联邦法官的波斯纳先生，在1997年世界银行的一次讲演中，举出中国与印度司法比较。他认为，人们虽然普遍认为印度司法人员受英国普通法训练，司法经验连续，应该具有较高的素质。而中国司法人员法律训练恢复时间没有印度长，司法经验也积累不多。但是，中国在近20年经济发展速度却超过印度，这说明中国司法对经济发展是促进的。[2]

　　但是，我们也应该看到，在法院审理的一些票据案件过程中，司法公正还存在较大的改进空间。一些不尽如人意个别案件，被媒体公布后，就会给社会大众一个明显的感觉：似乎一些司法机关或法官做事，没有了“底线”？

　　什么是司法公正的“底线”呢？笔者采用“底线”，是一个比喻的说法，就是司法办案要具有的最起码的程序标准。假定将司法公正性分为两个级端：“0”代表能够被社会大众接受的最低公正的程度，“1”代表被社会接受的最好的司法公正的程度。[3]在“0”至“广之间，可以分为若干个级别。这样，”0“就是司法公正被社会接受的”底线“。低于”0“，就出现负值，就没有了公正的”底线“了。法院在处理民事纠纷案件中，当我们谈论司法公正问题时，大家都是在这条”底线“之上，也就是在”0“以上的基础上讨论公正问题的。司法公正用”0“来衡量的话，”0“表示的公正”底线“，就是司法程序和诉讼管辖的界限。司法活动不能越过程序和诉讼管辖的界限，超越了界限，就会突破”底线“。

　　三、研究“底线”问题的重要性

　　研究司法公正的“底线”的问题，并非小题大做，而是对市场经济稳定与发展有意义。例如，上述案件引起的潜在问题，是相当严重的。首先，该案涉及到我国国有银行承兑汇票的信用问题。由于银行承兑汇票金额较大，被市场认同的程度高，如果案件处理不当，对我国商业银行承兑汇票的信用会造成重大损害。[4]如果人们不敢接受银行承兑汇票的话，市场中的大额交易，就要被迫退回到使用现金，退回到用旅行袋携带现金的年代。其次，该案还涉及到银行结算体系稳定与安全。如果在一般民事案件中的银行承兑汇票（不涉及刑事问题）的情况下，将贴现银行对汇票收款权利除权，将对银行结算体系产生非常大的负面影响。[page]

　　通过这个案件，有必要研究突破“底线”现象反映出的内在原因。特别要研究在司法制度设计上，存在的不完善的地方？制度设计的不完善与突破“底线”现象存在什么样的因果关系？

　　四、为什么会突破“底线”

　　从逻辑上推理，有两种可能的推定。第一种推定是，该法院或该法官不知道他们的除权裁定书超越了诉讼界限。另一种推定是，他们知道超越了诉讼界限，硬是要这样做。

　　按照第一种推定，该法院和该法官不知道这种裁定书超越诉讼界限。问题就变得十分简单了，解决这个问题也相对容易了。我们可以通过业务培训，学习有关银行专业知识，提高法官业务素质，就可以解决“不知道”有关的“底线”在那里的问题。但是，从实际情况看，这个推定难以成立。因为，《中华人民共和国票据法》早在1995年就颁布了，最高人民法院的《关于<票据法，适用的司法解释》已也颁布。高法还下发过专门的学习材料，地方法院也组织了学习。所以，推定该法院或该法官“不知道”，就难以成立。另外，即便是个别法官出于万一的特例，真的“不知道”的话，出票银行也可以对该法院和该法官做出解释。银行直接向法院说明情况，这是最直接的信息传达。如果该法院或该法官在已获得有关金融业务信息的情况下，硬要做出这样突破“底线”裁定的话，就不能说他们“不知道了”。所以，第一种推定不能成立。

　　按照第二种推定，该法院或该法官“知道”这样做是超越诉讼界限的，后者他们不听银行的解释，硬做出了这样的裁决书。这个情况反映的问题就不那么简单了，解决问题也不容易了。因为，明知故犯只能说明该法院或该法官，可能受到某种利益驱动而为之。笔者有三种推断：第一，可能是由于地方政府干预，考虑到“地方保护主义”，该法院才发出这样的裁决。第二，该法官被甲方当事人“寻租”，只考虑甲方的利益。第三，该法院被甲方“寻租”，为了法院“单位发展的利益”，而发出这样的裁决。无论上述何种推断，利益驱动竟然可以使该法院和该法官超越司法程序，超越诉讼界限，超越《票据法》和最高法院的《司法解释》的规定处理案件。这说明在该法院或该法官心目中，有比“司法公正”更重要的东西。这个更重要的东西便是：地方的利益，或者是法院“单位的利益”，或者是法官的“个人利益”。

　　为什么这些“利益驱动”会发挥如此大的作用呢？我们的司法制度设计，司法公正是最基本的要求，制度要设计得没有任何东西，能够诱惑法院或法官偏离公正，而追求其他利益。当我们检视我们的司法制度设计时，不难发现，我们在司法制度的设计上，给地方政府的“地方利益”，也给法院的“单位利益”，又给法官的“个人利益”留下了空间。由于存在这个空间，在现实中还存在司法过程容易受“地方行政化”干预的特点，也存在着法院在办案过程中，考虑“单位化”，而不考虑制度化的可能。还存在着法官考虑个人利益的盲区。

　　五、司法过程的“地方行政化”

　　“行政化”源于政府的行政。由于政府行政任务的特点（保证市民最起码的生存与发展），所以，政府必须要在追求行政效率的同时，还要考虑到被本地社会民众接受的程度。在任何国家，行政权力不仅是纵向的，而且还是很大的。行政权力之所以不会被滥用，因为它要受到司法权的监督。如果行政机关可以干预司法的话，司法对行政权的监督，就是一句空话。司法机关的权力也要受到监督，才不至于被滥用。司法权一方面要受到立法机关的监督，另一方面受到司法程序的约束。由于司法机关的任务，不同于政府机关的经济任务[5]，社会公众对政府与对法院的预期也不同。所以，司法机关不能被地方政府的“行政化”来干预，更不能在这种干预之下处理跨地区的合同纠纷案件。否则，就没有司法公正可言。我们现在所说的“依法治国”，也是指依照法律程序基础上的程序之治。[page]

　　现实中存在的一些司法“行政化”的情况，主要原因是司法财政依附于地方政府财政预算。法院财政预算的“依附性”，导致各级政府或个别行政管理人员，具有干预司法程序的可能性，政府干预使司法偏离公正。最明显的情况，就是司法的“地方保护主义”现象。我国的司法财政预算不独立于地方政府管辖，这个问题就不会从根本上得到解决，司法受地方政府干预就会不断发生。司法财政预算独立于地方政府行政，是解决司法“行政化”问题的根本。由于我国目前还处于下中等发展中国家的阶段，所以有人认为，司法财政预算独立于地方政府行政预算不现实，等到经济发展到一定阶段后，才比较实现。其实，经济发展是一个制约司法公正的客观物质条件，但是，我们自己的观念，也许是一个更大的制约因素。我们受到观念的限制，比受经济条件限制还要厉害得多。许多国家人均GDP水平比我国目前（800美元／人均）还低，[6]但是，它们就已经将司法机关的财政预算独立于地方政府行政预算了。

　　六、法院的“单位化”利益

　　这种倾向在我国表现为司法机关发展的“单位化”。在我国，暂且不论法院，其他企事业单位也有一种自身完善的“单位利益”。由于在过去计划经济时期，缺乏市场信用与合同机制，企事业单位都发展成为“大而全”或“小而全”的模式。现在回过头看过去的历史，不难理解“单位”自我发展，在制度中的“必然性”与历史的“合理性”。

　　“单位”自我完善的利益驱动，可以从各个单位的办公楼、单位的食堂、单位在郊区或风景旅游区的培训中心、单位的班车、单位工作人员的宿舍楼、单位的医疗设施、单位离退休人员的待遇的差别中表现出来。计划经济时期的“单位化”现象，本质上是国有资产的“所有权虚”和“使用权实”的原因造成的。由于国有资产分配给了一个单位使用，其他单位就无法再使用了。所以，各个单位都会从本位利益考虑，更多的占有国有资产的使用权。这些被经济体制改革称为“企业办社会”的现象，现在已经有了很大的改变。单位“后勤社会化”，已经成为改革的发展趋势。单位“住房货币化”和“乘车货币化”改革后，我们的“单位”已经从相当大程度上，改变了单位控制国有资产使用权的程度。但是，我们还应该看到，“单位化”还在一些领域保留着，例如，单位内部的“小奖金”或“小津贴”，单位的办公楼与设备，还存在着“单位化”差异。在这些单位物质要素的开支中，有的是国家预算的，也有一部分并不是国家财政预算的，或者超出了财政预算，或者从来就不列入国家或地方政府财政预算。这些“单位预算外开支”，只能归人政策允许的收费分成或提留，或者单位自己“创收”，甚至，也有外界的“寻租”收入。

　　目前，一些地方法院也存在着“单位化”倾向。在处理案件中，有一些法官为了“本单位”的利益，也可能会做出超越司法程序的事情来，这也就是为什么会出现没有“底线”的裁定书的原因之一。从根本上解决司法机关的“单位化”问题，就要从大幅度提高司法机关的财政预算为前提，采用充分的财政预算，并采取制度化的硬约束，不允许司法机关为了本单位的利益“创收”。

　　过去有句俗话，说“客不修店，官不修衙”。现在情况有了一些变化：“客不修店，官要修衙”了。因为，如果官不修衙，就可能永远没有人为你修。衙门长时间都是那么破，破到里面的官都会感到没有尊严。情况到了这种时候，官自己也坐不住，干脆自筹资金，动手修衙了。法院的办公条件的改善，大概是在其他政府机关改善运动之中最后得到改善的单位。尽管中央三令五申，禁建“楼、堂、馆、所”，地方单位的对策是，改为建“培训中心”。当其他政府机关办公条件差不多都改善了，法院大楼就显得太不象样了。于是，法官也坐不住了，改善法院办公大楼在各地兴起。法院大楼改造的参照的物，一般不是地方政府的办公楼，而是外国法院大楼。当我们的法院办公楼建好时，标志着司法机关的地位应该受到尊重的时候，法官的尊严应该得到维护的时候，司法程序正义的象征应该得到树立的时候，司法就一定会公正吗？从逻辑上似乎推导不出来这样的结论。相反，在这些物质条件改善后，如果某些个别法院或个别法官在审理案件表现出超越程序，超越法律，超越诉讼界限，办案没有了“底线”时，上述一切尊严和象征意义，就都会在社会民众心目中荡然无存。这就是今天我们经常听到借鉴外国法官说的那句话：“只有个案的公平，才有司法制度的公平”[7]和“看得见的正义才是真正的正义”[8][page]

　　七、司法制度设计不完善之处

　　在谈到司法公正的时候，首先要看司法制度的基础是否公正？司法制度基础是司法制度的设计。制度设计的公正性是日常司法运作公正性的前提。反之，如果司法制度设计本身就存在不公正的因素，司法运作的公正性就难以在实践中体现出来，或司法运作的公正性，就要被打折扣。

　　我国目前一些司法运作中出现的法院“地方行政化”、法院发展的“单位化”现象，问题的根源在于我国司法制度设计中存在不公正的因素。

　　谈到司法制度的设计，可以分为两方面问题来谈。第一个问题，是在法院类型的制度设计中，存在不公正的情况。第二个问题，是在法院与地方政府财务预算的制度设计中，也存在不公正的情况。

　　先分析第一个问题，按照目前的司法制度设计，当事人双方属于不同地区的合同纠纷案件，简称为跨地区民事纠纷案件，是由被告所在地的法院来审理。由于资金的稀缺性，[9]这个地区的法院就会受到本地区政府的行政干预：本地政府多数不希望本地的资金流到外地去。因为，本地企业的大额资金外流，对本地经济发展和就业都不利。在这种背景下，本地政府直接或间接的干预司法时，外地当事人就会感到受到了“地方保护主义”不公正待遇。在我国民事纠纷案件的审理过程中，法院的“地方保护主义”，已经成为一个普遍问题。虽然，最高人民法院采取了许多措施，[10]努力解决这个问题。但是，实际效果都不明显。为什么解决这个问题会事倍功半呢？其根本原因还是制度设计中存在的不公正问题没有得到解决。制度设计中的不公正问题不解决，采用其他措施来解决问题，都是“治标不治本”的。解决这个问题的根本办法，还是要在司法制度设计上要体现公平。例如，考虑设立“跨地区法院”来审理跨地区民事纠纷案件。换句话说，就是将目前的一类法院分为两类。一类是地方法院，另一类是跨地区法院。地方法院，受理原被告双方同属一个地区（省）的案件，跨地区法院专门受理原被告双方不属于一个地区（省）的案件。设立跨地区（省）法院，直属最高人民法院的派出机构，接受最高人民法院的领导。跨地区法院审理跨地区的民事纠纷案件，“地方行政化”干预的情况就会减少了。

　　可能有人会认为，设立“跨地区法院”依然不能解决地方政府干预的问题。因为，法官们都有地方的背景，因此法官还是有可能与某一特定地区有关联性。所以，还可能受到法官个人与地方关联性因素的影响，依然可以导致审理案件的不公正。是的，这种可能是存在的，但是，干预的影响比原来小得多。因为法官个人的地方关联因素的影响，比起法院整体上受“地方保护主义”的影响，在程度上和制度设计上，还是要小得多。同时，我们也要看到，各地背景的法官在一起，在“跨地区法院”中工作，他们之间的地方关联性也会互相对冲掉，影响案件公正性的程度还要减少。目前，最高人民法院就是这样的例子，当事人到最高人民法院来打官司，人们几乎不会感到“地方保护主义”的干预，尽管最高人民法院的每个法官都有不同的地方背景，但是，地方关联因素都被互相抵消了。设立“跨地区法院”的制度设计，在美国和德国等联邦制国家已经有许多经验的积累。[11]我国虽然不是联邦制国家，但是，由于我们的国土面积与人口规模这样巨大，地方经济发展又不平衡，东西南北文化差异也比较大，在这种情况下，同时，在中央与地方两级政府行政设计的体制下，也可以借鉴“跨地区法院”的制度设计的经验。我国司法制度设计的修改，不是不可以，而是必然要调整的。改革是必然的，问题只是改革的方式、程序与时间。

　　笔者再来分析第二个问题。我国司法制度设计中的另一个不完善之处，表现在司法预算不独立于地方政府的行政预算。在我国，行政政府强，立法机关弱。这个现象在目前虽然已经比20年前大有改进，“强政府，弱人大”现象的改变，还将需要一个比较长的时间。[12]在这种改革的过度时期，司法机关的预算，就必然受到政府的影响。我国的法院，除了最高人民法院外，大部分属于地方法院。所以，地方法院预算的大部分来自于同级的地方政府财政。地方法院预算中的小部分，来源于上级法院拨付的一部分诉讼费，还有更小的一部分属于规费收入。因此，由于我国地方经济发展的不平衡性，地方法院的预算也呈现出地方的不平衡性。在沿海经济发达的地区，或大城市的政府预算多，这些地区法院的预算也相应较多。反之，在西部经济不发达地区，那里的政府财政收入少，当地法院预算也相应较少。所以，笔者看到各地法院的办公条件差异是比较大的。甚至，各地法官的服装，也不能够在短时间内统一换装。在过去，在我国少数经济欠发达的个别地方，由于政府财政收入少的原因，不但拖欠乡村教师的工资，个别县法院法官的工资，也曾出现过打“白条”现象。可见当时地方法院财政状况的差异之大，现在由于经济发展了，法院的财政状况比过去好多了。[page]

　　在这种情况下，司法预算制度的设计，必然依赖地方政府的因素。地方政府解决地方老百姓吃饭问题，所以，涉及到资金外流时，地方法院就会受到地方政府的干预。由于法院预算的地方性，在地方预算不充足时，法院的发展也就会出现，不得不依靠本单位的积极性。自己动手，改变环境的思变心态，促使法院发展的“单位化”倾向。结果就会出现，地方法院的司法非但不能独立于地方政府，也不能独立与“本单位的利益”的考虑。如果法院具有本单位的利益，当事人到法院的“寻租现象”就不会消失，“寻租”的效果也必然在法院审理案件中表现出来，就会给没有“寻租”的当事人留下司法不公正的印象。如果在司法制度设计中，由于预算依赖于地方政府，而且依赖于地方经济的发展，就会给法院的“单位发展”留下了可以理解的“自己动手，自我完善，自我发展”空间。而法院的“单位化”利益的考虑，加上当事人“寻租”，必然影响审理案件的公正性，法院司法公正性的砝码，就会在“寻租”的引导下而偏差。

　　结论：

　　分析到此，笔者可以得出理论的，并且符合逻辑推导的结论了：没有“底线”的个别司法现象之根本原因，是由于司法制度设计中存在不公正之处。尽管今后还可能会遇到本文开始的那样的没有“底线”的案件，但是，笔者认为社会并不应该过多地责怪该法院，也不应该过多地责怪该法官。因为，在司法制度设计方面存在缺陷。当一个案件的处理被社会认为低于“0”的“底线”时，如果从表面上分析原因，要么该法官受到地方政府的行政干预，要么该法院考虑过多的“单位利益”的影响，要么该法官个人受到了当事人“寻租”的影响等，这些都是外表的现象，而非问题的本质。问题的本质还是在于司法制度设计中存在不公正的情况。

　　司法制度设计不完善，司法实践中必然出现问题。如同大桥设计本身有问题，施工再好，维护再好，时间长了，问题总会暴露出来的。现在的一些媒体正在以案说法，总是听到记者在责怪某个法官，或责怪某地法院。笔者认为，这些报道除了激起读者对司法机关失去信心而外，没有太大的作用。司法公正的真正“底线”，不完全在于法官的素质，也不完全法院自身的工作，而在于司法制度设计的公正性。

　　今天，我们讨论这个问题还具有特殊的意义。因为，我国已经正式加入WTO，国内司法制度设计的公正之处，不能再用“中国特色”或“经济发展的阶段性”来做过多的解释了。国内司法制度设计的公正性，不完全依赖于本国的经济发展和历史文化特色，而在于制度设计被全世界公认的科学性、民主性及程序透明性化。就像世界杯足球比赛规则，或乒乓球比赛规则，参加比赛的所有队员、所有裁判员和全世界亿万观众，当他们普遍认为比赛规则是公平的，是在“0”的底线以上的，这个规则才是公平的。

　　司法制度设计也同足球比赛规则有相似之处：当各级政府、市场参加者、法官、以及社会大众普遍认为是法院处理的案件是公平的，我们的司法制度才是公平的。司法制度设计的公正，是司法公正的基础。

　　写到这里，笔者想起当年清华大学梅老校长的话，“大学者，非大楼乃大师者也”。笔者借用梅老校长的话说，司法公正者，非法院乃司法制度设计公正者也。