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论人大监督的对象

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2019-08-06 09:35

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　　人大监督的对象，是指人大及其常委会行使监督权中所指向的客体。根据宪法和有关法律规定，人大及其常委会监督的对象主要包括两个方面：一是，由人大产生的机构，即本级人民政府及其各组成部门、法院、检察院；二是，由人大选举或者常委会任命的国家公务员，即政府正副职领导人员及其各组成部门正职领导人员，法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员和审判员，检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员。县级以上人大常委会也是由本级人大选举产生，向本级人大负责和报告工作，受本级人大监督，因此，也是本级人大的监督对象。国家主席、副主席和中央军委，是由全国人大产生的，理所当然也是全国人大及其常委会监督的对象。但国家主席、副主席和中央军委的职责，具有一定的特殊性，因此，全国人大及其常委会对国家主席、副主席和中央军委的监督，在内容和方式上，不同于“一府两院”。

　　关于人大及其常委会监督的对象，有以下五个问题需要研究：

　　一、政府的办事机构、直属机构、临时机构是否属于人大及其常委会监督的对象？

　　在我国，除政府组成部门外，还有办事机构、直属机构、临时机构等。办事机构是为政府首脑服务和起参谋助手作用的政府机构，没有政策决策和社会管理职能，如办公厅、法制办公室等。直属机构是没有政策决策职能、社会管理职能比较单一的政府机构，如民航总局、税务总局、海关总署、国家工商管理总局等。临时机构是为完成某一临时任务而设立的跨部门的政府协调机构，一般不具有直接的社会管理职能。这些机构的领导人不由人大产生，他们是否属人大及其常委会监督的对象，理论界和实践中有不同认识。笔者以为，这些机构虽然不是政府组成部门，其领导人不由人大选举或者任命，但他们都是政府的一部分，其经费都来自财政拨款，其工作人员都是国家公务员，因此，他们理所当然应当受人大监督，但监督的方式方法应当有所不同。人大及其常委会对这些机构进行监督时，可以采取听取和审议专题工作汇报并作出决议、提出询问和质询、组织特定问题调查委员会并根据调查委员会的报告作出决议、组织视察和执法检查、开展工作评议等，但不能直接罢免、撤销这些部门的负责人的职务。如果人大及其常委会认为这些机构的负责人不适宜继续担任该职务，可以要求政府予以撤换。

　　二、政府或者部门派出机构和受上级垂直领导的机构是否属于所在地人大及其常委会监督的对象？

　　地方组织法规定，地方人大及其常委会监督本级人民政府的工作。但在地方的有些机构属于上级政府或者部门的派出机构，如地区行政公署、公安分局、派出所等；有些受上级垂直领导，如海关、国税等分别受国家海关总署和国家税务总局垂直领导，工商管理、技术监督、地税等分别受省级工商管理局、技术监督局、地方税务局垂直领导。这些机构不属于地方政府组成部门，不受地方政府领导，其经费也不由本级财政支付，因此，这些机构原则上应受上级领导部门的同级人大及其常委会监督。但有些机构实行双重领导，本级政府对其也有领导关系，其管理的事务涉及本地方事务的，如工商管理、技术监督、地税、公安分局、派出所等，也是本级政府的一部分，当地人大及其常委会应当有权对其实施一定的监督，但监督方式方法应当有所不同。笔者认为，当地人大及其常委会在对这些机构进行监督时，可以采取听取和审议专题工作汇报、提出询问和质询、组织特定问题调查委员会、组织视察和执法检查、开展工作评议等，但不能直接罢免、撤销这些机构的负责人的职务，也不宜作出对这些机构有法律约束力的决议。如果当地人大及其常委会认为这些机构的负责人不适宜继续担任该职务，可以向其上级提出予以撤换的建议。如果当地人大及其常委会这些机构的工作不满意，可以直接向其提出建议，也可以向其上级提出建议。[page]

　　三、具有公共事务管理职能的组织是否属于人大及其常委会监督的对象？

　　有些组织虽然不属于行政机关，但却享有一定的公共事务管理职能，如证监会、轻工协会、纺织协会等。对这些组织是否属人大及其常委会监督对象，看法不一。笔者认为，具有公共事务管理职能的组织，情况比较复杂，不能一概而论。有些组织的公共事务管理职能是由法律、法规授权的，而人大及其常委会富有保证法律、法规实施的职责，因此，对这些组织执行法律、法规的情况，人大及其常委会有权进行监督；有些组织的公共事务管理职能是受政府委托的，对这些组织执行法律的情况，主要应由政府负责检查监督，由政府统一接受人大及其常委会的监督，人大及其常委会一般不应直接对其行使监督权；有些组织的公共事务管理职能，是属于其社会自治、自律范畴的，既不是法律授权的，也不是政府委托的，而是由其组织性质所决定的，这些组织不属于人大及其常委会的直接监督对象。

　　四、公民个人和不具有公共事物管理职能的企业事业组织是否属于人大及其常委会监督的对象？

　　我国是由人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人大及其常委会的权力来源于人民，是人民授权的，受人民监督。因此，公民个人和不具有公共事务管理职能的企事业组织，都不是人大及其常委会的监督对象。相反，各级人大及其常委会必须接受人民群众的监督。

　　五、下级人大常委会是否属于上级人大及其常委会监督的对象？

　　宪法和有关组织法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行；全国人大常委会撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，县级以上的各级人大常委会撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。有的同志认为，下级人大也是上级人大的监督对象。有的同志认为，上级人大对下级人大存在法律监督关系，但不存在工作监督关系，并认为从监督体制上讲，严格意义上的监督应当是“异体”监督，上级人大对下级人大的监督则属于“同体”监督，即国家权力机关内部的监督。笔者认为，以不是“异体”和外部监督为由，来证明下级人大不是上级人大的监督对象，缺乏说服力。因为确定是否属于人大及其常委会的监督对象，并不是以是否属于“异体”和外部监督为依据，而是以是否有“产生-负责”关系为依据。凡由人大产生，向其负责，即属于该级人大的监督对象；没有这种“产生-负责”关系的，即不是人大的监督对象。下级人大不是由上级人大产生的，不向上级人大负责，相反，全国人大和省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大代表是由下一级人大间接选举产生，受选举单位监督，因此，下级人大不能成为上级人大的监督对象。

　　那么，如何解释上级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议这一规定呢？这里首先需要分清人大监督对象与监督内容有关系。人大监督对象与监督内容，既有联系，又有所区别。监督对象指向的是国家机关及其领导人员，监督内容指向的是行为。应受人大监督的对象，应当是对人大有负责关系的国家机关及其领导人员。而人大的监督内容，既可以是人大监督对象的行为，也可是人大监督对象之外的国家机关的行为。也就是说，有些国家机关虽然不是人大的监督对象，但其某些行为可能受人大监督。下一级人大及其常委会的决议是否符合宪法和法律，上一级人大常委会有权进行监督，这是保证国家法制统一的重要保证，但下级人大作为一级国家权力机关并不是上级人大的监督对象。

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