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民主选举与乡镇地方自治

法律快车官方整理

2019-08-06 22:35

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　　随着我国地方政治体制的逐步改革，宪法学界将加强对地方自治制度和选举制度的研究。

　　20世纪最后20年的改革开放给中国农村社会带来了深刻变化。随着农村经济的大幅度增长，农村收入不断提高，农民的财产权利意识和公民权利意识逐步觉醒，乡镇村民居民要求参与乡镇政府管理和决策的愿望越来越强烈，特别是在涉及乡镇村民居民的切身利益的事项方面，民主参与的呼声日益高涨。然而，现行乡镇政治行政结构的状况难以适应21世纪民主与法治的发展要求。

　　现行乡镇行政结构的不适应状况表现在诸多方面：乡镇政府的管理方式和决策程序没有发生相应变化；官权本位现象严重，政府行业侵害村民居民权益、加重群众负担的事件频频发生；乡镇人大在地方社会政治和经济事务的决策中难以发挥地方权力机关最终决策者作用；乡镇政府职能范围不明确，上级政府干涉过多，县级政府在乡镇的派出机构过多，导致乡镇政府职能大而疏漏，广而不当；乡镇政权结构中党政不分，政企不分，乡镇政府领导直接干涉企业事务现象严重，且不断增加企业负担；乡镇政权机构设置不合理，条块分割严重，副职闲职多，工作效率低。诸多现象表明，现行乡镇政治行政结构及其运行状况难以适应新世纪中国农村社会经济文化全面飞跃的时代需要。

　　21世纪中国农村社会的根本变革出路在于加强民主参与，开展乡镇自治，发挥广大乡镇村民居民参政议政的作用。随着群众参政议政能力的不断提高，加强人大地位的问题成为扩大乡镇自主权和实现民主自治的关键。改革的突破口应从理顺人大与政府的关系入手，确保乡镇政府对人大负责，乡镇人大成为乡镇地方决策的实体和权威机构。对于还没有条件实行乡镇长直选的地方，要大力改革乡镇人大选举乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举程序，引入竞争性机制。在过去10余年中，各村民自治委员会的选举中已经形成了良好的竞选机制和竞选经验。现在的问题是要将这套竞选机制和经验逐步引入乡镇长、副乡镇长选举中来。在没有条件实行乡镇长直选的地方，可以在人大选举程序中改革候选人产生环节，增加选举的竞争性和透明度，让乡镇人民选举自己信得过的人。把竞选引入乡镇长的选举中，这是加强人大作用和搞好乡镇政权建设的客观需要。竞争选举的关键是增强候选人的亮相过程，要加强选举前候选人向选民和人大代表讲述治理乡镇纲领的程序，让群众和人大代表真正了解候选人，然后再决定投谁的票。通过确保乡镇长由竞选方式产生，可以树立人大相对于政府的权威性。在乡镇政权建设中，作为议事决策机构的人大需要在多方面进行制度创新，否则承担不了宪法和地方组织法赋予的职权。

　　在有条件实行乡镇长候选人直选的地方，应当鼓励大胆试验，勇于创新，为地方民主与法治的发展开辟道路。在地方组织法没有修改以前，可以考虑采取多种试验方式，因地制宜，逐步探索。比如乡镇长的差额候选人先由乡镇选民直选产生，然后再由人大进行选举决定。人大在选举时，人大主席团或代表认为必要的话，也可以依法提名其他候选人。为了使乡镇长候选人的直选同现行地方组织法相一致，可以将乡镇长候选人的直选过程同人大主席团提名过程有机结合。这样做既不违反现行地方组织法的规定，又能有效地循序渐进地改革乡镇长产生程序，确保乡镇长产生后对选民和人大负责。在有条件实行镇长直选的地方，可以考虑将人大选举过程同直选过程合一。具体办法可以将人大选举会议与直选过程的有关环节相衔接。在这方面，有多种方式可以采用，以避免同现行地方组织法相冲突。现行地方组织法只是原则性地规定乡镇长副乡镇长由乡镇人大选举产生，而没有规定人大选举乡镇长、副乡镇长的具体方式和程序。这就为将人大选举过程同乡镇长直选过程有机结合留下了改革余地。在各地乡镇长候选人直选和乡镇长直选取得一定程度的经验以后，全国人大应当适时修改地方组织法和选举法，制定乡镇地方自治法，建立普通地方自治制度。[page]

　　扩大乡镇自治权的关键在于除了乡镇政府负责人直接选举产生以外，乡镇人大必须真正成为乡镇地方的议事决策机构，切实履行地方组织法赋与乡镇人大的十二项职权。至于如何加强乡镇人大制度建设，现行地方组织法留下了许多空白，有较大余地进行制度创新。比如现行地方组织法并没有规定乡镇人大代表不能实行专职制度。在有条件实行乡镇人大代表专职化的地方，可以根据本地经济和社会条件推行人大代表专职化制度。再比如现行地方组织法没有对乡镇人大的工作机构和办事机构作出规定，也没有对乡镇人大工作与任期作出规定，也没有对代表提出建议、批评和意见的方式方法作出规定，在这些方面都有许多制度创新的余地。如何发挥各民主党派和地方社会经济团体在乡镇人大议事决策中的作用，在这方面应当说有很大的创新性活动空间。

　　推选扩大乡镇自治权的过程实际上是一个扩大民主参与和实行民主决策的过程。随着乡镇企业和经济的发展，应当说许多地方已经具备大力发展直接民主的条件。乡镇地方行政公决制度的建立有利于扩大乡镇自治权和改进乡镇政府的管理方式和工作方法。对于乡镇地方的一些重大行政和社会事务的决策可以依据情况逐步交由乡镇人民进行公决，努力培养和增强乡镇人民直接决策的意识和经验。由于我国乡镇地方社会经济文化教育的发展状况差异大，扩大乡镇自治权的工作宜因地制宜，逐步推行，在没有条件推行直接民主制的地方，可以考虑扩大间接式公民参与的途径。在乡镇政府管理中应当普遍建立行政公听会制度，在重大行政事务的决策和执行过程中广泛听取乡镇人民的意见。在转变乡镇政府职能方面，需要大力发展社会中介组织，将现行乡镇政府的许多本不应由政府承担的经济和社会职能转移给社会中介组织。

　　新世纪是中国民主与法治大发展的世纪。依法治国的重要标志之一就是地方自治制度的普遍建立，扩大乡镇自治权将为普通地方自治制度的发展奠定基础。乡镇地方民主的发展不是能不能为或可不可为的问题，而是愿不愿为的问题。在此领域中，有志于为民主和法治事业奋斗的改革者不妨大胆一试。像推进村民自治制度那样坚忍不拔，勇往直前，乡镇自治制度的建立将为时不远。

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