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谈行政许可法立法理念与市民社会要求的契合(1)

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2019-07-29 05:00

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内容摘要：建构一个相对独立自主的市民社会是中国市场经济发展的必然要求，实现这种建构的基本路径只能是法制建设的推进。作为一种推动社会现实的工具，我国的行政许可法确立的有限政府、法治政府、民主政府、诚信政府等立法理念无疑契合了市民社会生长的基本要求，对建构中国市民社会将产生深远的影响。

　　关键词：市场经济政治国家市民社会行政许可
　　
　　市场经济的发展要求造就市民社会
　　
　　考察我国市场经济发展的进程，我们不难发现，中国市场经济发展的最大障碍就是过分强大且高度官僚化的国家机器，而作为市场经济基础的市民社会却相当弱小。这种国家与社会关系的根本性错位所带来的是经济效率的低下和过度膨胀的官僚机构的腐败，这无疑与市场经济的发展目标是不相容的。就市场经济的良性发展而言，国家作为一种源自社会的强制性力量，决不应成为超越社会的存在。我国市民社会相当弱小的现实很难实现政治国家和市民社会、政府与市场的良性互动。因此，造就一个相对独立自主的市民社会已成为我国市场经济发展的必然要求。
　　我国市民社会形成过程与西方的市民社会的形成机理、历史进程是完全不同的，实际上是政治国家作为政治发动动力自上而下的建构过程，表现出对政治国家的高度依赖性。“西方的市民社会先于国家，其形成过程是与民族国家的建构相伴而行的，国家靠市民社会来扶持。由特殊历史进程造就的现代中国则正好相反，政治国家先于市民社会而建立，并且由经济生活行政化和日常生活政治化而占领了市民社会的领域。故而不是由市民社会呼唤和扶持国家，而是由国家呼唤和扶持社会。经济的发展的需要和国家长治久安的需要，使政治国家不能不发展与自己对立统一的市民社会。这造就了中国市民社会建构对国家政权的高度依赖性和市民社会的人工培植性。”在现代法治国家，实现这种建构的基本路径只能是法制建设的推进。我国推进法制建设的方式不同于西方国家的自发模式，而是变法模式。变法模式国家的法律经常被当作一种推动社会现实的工具。
　　尽管不同时代、不同国别的学者基于不同的社会经济、文化、历史条件对市民社会的理解存在较大差异，但市民社会作为与政治国家相对应的一个领域，其生长有着自身的特点，各种理论在如下几个方面基本能够达成共识：市民社会是一个内生于市场经济的相对独立的私域，尊重其独立性和自治性并建立有效的保障机制是建构市民社会的前提和基础；市民社会遵循法治原则，控制国家权力、尊重和保护市民社会的权利要求和权利主张是市民社会得以形成的必要条件；市民民主参与意识的养成、市民舆论的形成是市民社会成熟的标志；企业家集团的形成是建构市民社会的关键。我国的行政许可法以国家和社会的良性互动为目标，其确立的有限政府、法治政府、民主政府、诚信政府等立法理念无疑契合了上述市民社会生长的基本要求。
　　
　　有限政府理念契合市民社会的独立自主要求
　　
　　在市民社会中，人们通过自己的自由意志与他人订立契约，通过商品交换来满足自己的利益要求，自己对自己的行为承担责任，整个社会通过市场竞争机制进行资源的合理分配。同时，与市民社会利益的多元性相适应，人们按照契约自由原则建立了由市民广泛参与的相对独立和自主的各个领域的社会自治组织。“市民社会和政治国家的二元对立结构的生成是近代市场经济和西方传统社会结构自我异化和模式整合的过程，而其中作为市场交换基本实现机制的契约关系及其普遍化为社会关系的基本形态，是这种分离和二元对立的真正基础。”由此可见，市民社会是一个相对独立的自治领域，市民社会的自主性要求把政治国家对市民社会的生活关系的干预限制在维护市民社会的秩序、安全、公平、正义之必要范围内。
　　尊重市场规律、尊重市民社会的独立和自主是行政许可设定的总体目标。我国的行政许可法第11条明确规定：设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。第12条规定只有六类事项可以设定行政许可，而且对于六类事项中“公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，可以不设定行政许可。行政许可法对行政许可事项的限制一方面限制了政府权力的范围，赋予了市民社会更大的自由空间；另一方面将行业组织、中介机构等社会自治组织推向市场经济的前台，这对于市民社会自治精神的弘扬、对于中国市民社会的建构，显然是有进步意义的。同时，行政许可法严格限定行政许可的设定权限，限制或取消了地方和部门的行政许可设定权力，这是防止地方保护和部门分割的一个重大举措，这显然契合了市民社会的独立自主要求。
　　
　　法治政府理念契合了市民社会的权利保障要求
　　
　　正如哈林顿所言，一个市民社会得以在共同权利或共同利益基础上建立和维持的方式，是法治而非人治。只有把权力和权利、权利和义务纳入一致性、普遍性的法律框架之中，才能真正使市民社会权利能有效伸张并与国家权力相抗衡，从而使国家权力服从和服务于市民社会权利。市民社会的独立性和自主性要求恢复公权力的本来面目，但这只是市民社会要求国家权力服从和服务于市民社会权利的基础和前提，要有效的制约公权力，还必须以市民社会权力对公权力的范围进行厘定，并对公权力进行规制，使公权力服从和服务于市民社会权利要求，“只能以对宪法和法律的诉求而获得制度化、规范化和现实保障”。因而，以法治来制约国家权力、保障市民社会权利，从而使市民社会的权利要求和权利主张得以实现，这是市民社会在中国得以建构的必要条件。
　　以建设法治政府为目标的行政许可法为国家权力在行政许可设定和实施过程中的运作规定了明确的法律要求。这主要表现在以下几个方面：明确规定行政许可设定权限；规定了行政许可审批的条件；明确规定行政许可的收费范围；明确规定行政许可的设定和实施过程中的程序性要求；明确规定信息公开、失职追究、舆论监督等制度安排。上述制度设计为国家权力在行政许可领域的运作设置了界碑，显然有利于市民社会权利的保障和实现。非但如此，行政许可法还将市民社会的一些权利要求直接写进法律，如第七条明文规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”此外，该法还确立了“便民”的原则，将各地一些有利于市民社会权利保障和实现的做法法律化。行政许可法确立的“法治政府”的立法理念适应了市民社会的权利要求和权利主张，这无疑契合了市民社会的权利保障要求。
　　

　　民主政府理念契合了市民社会的民主参与要求
　　
　　以政治国家和市民社会的良性互动为目标的市民社会的建构，一个重要的任务就是要培养人们的民主参与意识。就政治国家和市民社会的良性互动而言，国家是一种源自社会的强制性力量，其对社会矛盾的解决是否合理，应当由产生于社会的“社会理性”来作出判断。在哈贝马斯看来，社会理性就是在社会自主的公共领域中，通过人们自主的理性讨论而形成的所谓“公共舆论”和共同价值。“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果。”因而，市民社会的成员不仅应是一个除代议制的选举就疏离于国家统治之外的、被动的守法者，而是一个影响公共政策决策的参与者。“政治制度还有一个教育的向度，这是从柏拉图开始一长串政治理论家所主张的，随之而来的问题自然是，政治制度应当培养什么样的个性”，这是“公共舆论”和“社会理性”生成的前提。
　《行政许可法》第十九条规定“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。” 听证、论证和告知制度，表明民主行政不再仅仅停留在原则上，而是进入了实实在在的操作过程。“在行政许可设定和实施阶段广泛听取有关机关、组织和公民的意见，使公民对行政许可获得了深入的了解，使与特定的行政许可项目的利害关系人和具有专业学识的专家学者充分表达意见和看法，表达利益愿望和要求，这些意见反馈至行政机关后，通过适时调整行政许可项目及其审查条件，不仅能提高行政许可的公信力，而且可以将矛盾和冲突纳入行政沟通渠道解决，消除政府和公民之间的隔阂，缩短政府和公民之间的距离。”这表明行政许可法确立的民主政府理念契合了市民社会的民主参与要求。
　　
　　诚信政府理念契合了市民社会的精神品格要求
　　
　　行政许可法确立的诚信政府理念有利于企业家集团的形成，构成市民社会稳定和理性的中坚力量。“在市民社会中，企业家集团是现代企业的拥有者、管理者、经营者所构成的市民群体，他们是市民的杰出代表。他们按照现代市场经济的规律和现代企业的运作方式来管理企业，经营企业，从事商品生产和经营活动。”因此，形成诚实信用的企业家集团是建构中国市民社会的关键。而企业家集团的形成有两个条件，一是其财产必须得到法律的保护，以构成企业家集团形成的物质基础；二是其诚实信用的精神品格必须通过法律得以张扬，以构成企业家集团形成的精神支柱。
　　《行政许可法》第8条首次将信赖保护原则写入我国的正式法律中，表明了打造诚信政府的决心。该条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 行政许可本身虽然不是民法上的财产，但“它具有一般财产权的合理内核，即具有一定价值且可以排他地享有。法律经济学分析学派称这里的财产不是法律意义上的，而是经济学意义上的财产。”信赖保护原则的确立表明我们不仅保护市民社会民法意义上的财产，而且保护“事实上的财产权”。同时，该法将公平、公正作为设定和实施行政许可的基本原则加以规定并在具体的制度设计中得以体现，这也要求行政许可申请人也不能通过欺诈、胁迫或行贿的方式骗取行政许可，这显然有利于作为行政许可申请人主体的企业家集团诚实信用的精神品格的培养。由此可见，行政许可法的相关内容契合了市民社会的精神品格要求。
　　对于以建构我国国家与社会良性互动关系为目标的行政许可法，一方面，立法时充分尊重了市民社会的独立性和自主性；另一方面实施时还需要得到市民社会主动的回应。因此，建构一个发育比较成熟的市民社会，对于行政许可法立法目标的实现比任何立法者理性的制度设计更为重要。因为合理的制度首先应当适应现实的需要，同时，“基于社会现实建构起来的制度，反过来指导、推动和促进社会的发展。”以政治国家和市民社会的良性互动为目标的我国行政许可立法，既尊重了我国当代国家和社会渐次分离的现实，又具有一定的超前性，其立法理念对建构中国市民社会必将产生深远的影响。
　　
　　参考文献：
　　1.刘锡斌.《行政许可法》蕴含的现代行政理念.理论导刊，200（4）
　　2.高富平.浅议行政许可的财产属性.法学，2000（8）

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