房屋拆迁延期许可的可诉性实务研究

房屋拆迁延期许可的可诉性实务研究

吕国华


【关键词】房屋 拆迁 许可 延期 可诉性

【前言】

　　我国现有的城市房屋拆迁法律制度对房屋拆迁许可的期限作出了约束性规定。无论是公益拆迁，还是商业拆迁；无论旧城改造，还是城中村；无论是城市规划区内的国有土地上的房屋拆迁，还是城市规划区外的国有土地上的房屋拆迁，都必须由拆迁申请人向市、县房屋拆迁管理部门申请房屋拆迁许可。房屋拆迁管理部门对符合条件的申请，作出房屋拆迁行政许可，向申请人颁发房屋拆迁许可证，许可其在一定期限之内进行拆迁。实践中，经常发生在许可的拆迁期限内无法完成拆迁的情况，拆迁人一般都向房屋拆迁管理部门申请延期拆迁许可；符合一定条件的，房屋拆迁管理部门作出许可延期拆迁的决定并进行公告。本文对房屋拆迁管理部门许可延长拆迁期限的决定称为“延期拆迁许可”或者“许可延期拆迁”。那么，房屋拆迁管理部门许可延期拆迁的决定，是否具有可诉性？被拆迁人认为许可延期拆迁决定侵犯自己合法权益的，能否以房屋拆迁管理部门为被告向人民法院提起行政诉讼？人民法院是否应当受理？笔者在长期办理房屋拆迁法律实务中潜心研究，拟从许可延期拆迁的现有法律规范，许可延期拆迁对被拆迁人权利和义务的影响，许可延期拆迁的审查标准，许可延期拆迁是具体行政行为，司法对许可延期拆迁的一般处理等几部分阐明许可延期拆迁的可诉性。

一 许可延期拆迁的现有法律规范

　　我国多部具有不同效力位阶的法律、行政法规对延期拆迁许可作出了明确规范。除了规范延期拆迁许可的法律之外，国家政策对延期拆迁许可作出了一些强制性规定，各地制定的一些地方性法规、地方政府规章或规范性文件也对延期拆迁许可作出了具体规定。这些法律和政策构成了我国延期拆迁许可的完整制度体系。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定：“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。”山东、北京、上海、天津、湖南等一些省、市、区对延期拆迁许可也作出了规定。《山东省城市房屋拆迁管理条例》第十四条规定：“拆迁人必须按照房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限实施房屋拆迁，并按照有关规定缴纳拆迁管理费。拆迁期限不得超过一年。未在拆迁期限内完成拆迁，需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满前十五日内，向房屋拆迁管理部门提出书面延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起十日内给予书面答复。批准延期拆迁的，延长期限累计不得超过一年。逾期未申请或者经申请未获批准的，房屋拆迁许可证自行失效。”《北京市城市房屋拆迁管理办法》第十一条规定：“拆迁人应当按照房屋拆迁许可证规定的拆迁范围和拆迁期限实施拆迁。房屋拆迁许可证规定的拆迁期限最长为1年。拆迁人在规定的拆迁期限内未完成拆迁的，应当在期限届满15日前向核发房屋拆迁许可证的区、县国土房管局申请延期，延期不超过6个月。”《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》规定：“拆迁人应当在拆迁期限内完成拆迁。确需延长拆迁期限的，应当在拆迁期限届满日的15日前，向区、县房地局提出延期拆迁申请，区、县房地局应当在收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。拆迁期限累计超过一年的，延期拆迁申请由区、县房地局报经市房地资源局审核后给予答复。拆迁期限经批准延长的，区、县房地局应当将变更后的房屋拆迁许可证的相关内容予以公告。”《天津市城市房屋拆迁管理规定》第十条规定：“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。在实施房屋拆迁过程中，确需延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限期满15日前，向区、县房屋行政管理部门提出延长拆迁期限的申请，区、县房屋行政管理部门应当自收到申请之日起10日内给予答复。”《湖南省城市房屋拆迁管理工作规程》第十七条规定：“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当依法办理续期手续。房屋拆迁许可证的续期办理次数，不得超过2次；续期办理房屋拆迁许可证的期限，第1次不得超过6个月，第2次不得超过3个月。办理续期房屋拆迁许可证时，应当按照物价管理部门的有关规定，向市、县人民政府房屋拆迁管理部门缴纳拆迁管理费。”由此可见，我国法律、行政法规都对延期拆迁许可作出了规范。一些地方性规定如地方性法规、地方政府规章或者规范性文件甚至对延长的具体期限和延期次数作出了明确规定，是对法律和行政法规的进一步补充和完善。

二 许可延期拆迁对拆迁当事人权利和义务的影响

　　房屋拆迁管理部门作出许可延期拆迁的决定，既影响拆迁人的权利和义务，也影响被拆迁人的权利和义务。房屋拆迁管理部门一旦作出许可房屋拆迁的决定，该决定经公告后，对拆迁人和被拆迁人都产生法律约束力。拆迁人和被拆迁人必须在房屋拆迁许可证规定的拆迁范围和拆迁期限内行使相应的权利，履行相应的义务。确定评估单位，委托评估单位，委托拆迁单位，房屋评估活动，拆迁当事人就补偿、安置展开协商等活动都必须在拆迁期限之内进行。拆迁期限届满，拆迁人未申请延期拆迁的或者拆迁人申请延期拆迁未获批准的，拆迁人不得再从事任何拆迁活动，被拆迁人有权拒绝拆迁或者要求拆迁人赔偿损失。拆迁人申请延期获得批准的，拆迁人和被拆迁人可以在许可的延长期限之内，继续行使相应的权利和履行相应的义务。拆迁人是是市、县人民政府房屋拆迁管理部门作出延期拆迁许可决定的直接的行政相对人，被拆迁人是该延期拆迁许可决定的利害关系人即间接的行政相对人。一个行政行为是否具有可诉性，可以是否对相对人的实际权利和义务发生实际影响作为重要的参考标准。行政机关的活动作为一种权力的行使都或多或少地对相对人的权利、义务发生一定的影响力或支配力。当这种影响还没有发生或者影响还没有达到对权利和义务发生实际影响的程度，那么救济就没有必要性。根据这一特征，尚未成熟的行政行为如拟订但尚未实施的行政许可决定，行政调解行为如行政裁决过程中房屋拆迁管理部门就拆迁当事人之间的补偿分歧进行调解的行为，行政指导行为如地方政府对被拆迁房屋制定的政府指导价，重复处置行为如上级房屋拆迁管理部门受理被拆迁人不服行政裁决的复议申请作出的维持原裁决的复议决定等，都是对相对人的权利和义务不发生实际影响的行为，被拆迁人不得就这些行政行为提起行政诉讼。无论是拆迁人，还是被拆迁人，都对市、县人民政府房屋拆迁管理部门实施延期拆迁许可享有陈述和申辩的权利，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。拆迁当事人的合法权益因市、县人民政府房屋拆迁管理部门实施延期拆迁许可受到侵害的，可以要求赔偿。由此可见，作为延期拆迁许可的行政相对人，拆迁当事人的实际权利和义务受到了延期拆迁许可的影响，应当赋予拆迁当事人通过诉讼途径进行救济的相应权利。[page]

三 许可延期拆迁的审查标准

　　拆迁人在房屋拆迁公告公示的拆迁期限之内无法完成拆迁而申请延长拆迁期限的，市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当对申请材料进行审查，经审查符合要求的，作出延期拆迁许可决定。那么，市、县人民政府房屋拆迁管理部门对申请材料的审查标准是什么？《城市房屋拆迁管理条例》第九条第二款规定：“需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。”该条除了规定申请延期拆迁的单位，申请延期拆迁的法定期限，接受并处理延期拆迁申请的单位之外，还对房屋拆迁管理部门的答复义务作出了规范。由于房屋拆迁管理部门的答复内容和答复行使都没有进一步明确，我们可以推定，房屋拆迁管理部门对拆迁人延期拆迁的申请，既可以作出许可延期拆迁的答复，也可以作出不同意许可延期拆迁的答复。房屋拆迁管理部门无论作出什么样的答复，必须在收到拆迁人申请延期许可的材料后，履行法定的审查义务，根据审查结果，决定是否许可延期拆迁。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。” 《中华人民共和国行政许可法》第三十七条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。” 《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。” 由此可见，行政机关收到申请材料后，可以作出两种处理，一是根据法律规定不需要对申请材料的实质内容进行核实的，只要材料齐全完备，具备法定形式的，行政机关能够当场作出行政许可决定的，行政机关应当作出行政许可决定；二是根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。行政机关对前者履行的是形式审查义务，对后者履行的是实质审查义务。那么，市、县人民政府房屋拆迁管理部门对申请延期拆迁材料的审查标准是什么呢？房屋拆迁管理部门收到拆迁人的申请材料后，除了审查材料是否齐备，是否符合法定形式外，是否还要进行其它审查呢？对此，我国法律、行政法规并没有具体规定。笔者认为，《城市房屋拆迁管理条例》规定了房屋拆迁管理部门对申请拆迁的材料在30日之内进行审查的义务，而不是规定当场作出是否许可拆迁的决定，说明房屋拆迁管理部门审查申请的标准是实质标准，即不但要审查申请材料是否齐备，是否符合法定形式，还要审查申请材料的合法性。房屋拆迁管理部门对申请拆迁许可材料的审查标准同样适用于对申请延期拆迁许可材料的审查。也就是说，房屋拆迁管理部门在收到拆迁人申请延期的材料后，不但要审查材料是否齐备，是否符合法定形式，而且要审查材料是否符合法律要求，是否具有合法性。佐证这一观点的另外一个主要方面是，房屋拆迁管理部门作出许可延期拆迁的决定，直接关系被拆迁人等利害关系人的重大利益，房屋拆迁管理部门依法应当告知被拆迁人等利害关系人，而且需要听取被拆迁人等利害关系人的意见。显然，据此可以判断，延期拆迁许可不能当场作出，不能通过审查申请材料是否符合法定形式就可以当场作出，而需要对申请材料的实质内容进行审查，需要听取被拆迁人的意见来决定是否许可延期拆迁。因此，笔者认为，房屋拆迁管理部门对申请延期拆迁材料的审查标准是实质标准，既房屋拆迁管理部门收到申请材料后，必须对这些材料的合法性逐一进行审查判断；申请材料部分或者全部不符合法律要求的，不得作出许可延期拆迁的决定。

四 许可延期拆迁是具体行政行为

　　房屋拆迁管理部门作出的许可延期拆迁的决定，是一个行政行为，是拥有行政管理职权的房屋拆迁管理部门组织实施的与行使行政管理职权有关的行为，这一点毋庸置疑；无论在司法界，还是学术界，也基本上不存在争议。但是，许可延期拆迁的决定是否因此具有可诉性，无论在司法界，还是学术界，都存在巨大的争议。有的人认为，许可延期拆迁的决定具有可诉性，被拆迁人可以起诉请求法院撤销该决定；有的人认为，许可延期拆迁的决定是对许可拆迁决定的延续，是依附于许可拆迁决定存在的，被拆迁人通过请求法院撤销拆迁许可决定这一诉讼就可以达到目的，不需要也不能重复诉讼，浪费司法资源。众所周知，行政行为是否具有可诉性，一个重要的判断标准是该行为是否为具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”在我国，抽象行政行为不具有可诉性。虽然并非全部具体行政行为都具有可诉性，但一个具有可诉性的行政行为首先必须是具体行政行为。那么，延期拆迁许可决定是否具体行政行为呢？笔者认为，房屋拆迁管理部门作出的许可延期拆迁的决定，属于具体行政行为，具备具体行政行为的全部要件。具体行政行为是指：“行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。”