陈冉：论行政复议的目的

　　行政复议目的的准确定位是建立行政复议制度的关键环节，是决定复议行为走向的航标。确立一个不恰当的目的模式将严重影响行政复议作为一种解决社会冲突有效机制的“社会安全阀”功能的正常发挥。 因此，展开复议目的这一基础性和前提性问题的理论思考和研究，具有重要的理论价值和实践意义。

　　一、我国《行政复议法》 立法目的学说简述

　　我国 《行政复议法》第1条规定，“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。” 这一条体现了我国行政复议立法的目的和宗旨。

　　目前关于我国《行政复议法》立法宗旨的解释和理解不尽相同，主要有以下几种不同的观点：

　　⒈监督论。“监督论”者认为，行政复议活动是行政机关内部层级监督活动，其主要目的是通过行政复议活动的个案监督功能，以防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为手段，达到保障和监督行政机关依法行使职权的目的。“监督论”者的观点在行政复议法的起草过程中的影响可谓广泛和持久。

　　⒉救济论。“救济论”者认为，行政复议活动是基于人民政府为人民的宗旨而产生的一种行政救济活动，行政复议活动虽然是行政机关内部的一种层级监督活动，但其基本目的是通过行政复议这一救济机制，在防止和纠正违法或不当的具体行政行为的基础上，达到保护公民、 法人和其他组织合法权益的目的。所以“监督” 是手段，“救济” 是根本。

　　⒊两目的说。 即监督和救济。一方面是防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、 法人或者其他组织的合法权益;另一方面是保障和监督行政机关依法行使职权。至于哪个目的是第一位的，一般有两种观点：一种观点认为，其重点在于对公民权利的救济; 另一种观点认为，其着眼点在于行政自我监督，以确保行政的公正运行。

　　⒋三宗旨说。认为行政复议的立法宗旨包括以下三方面： ⑴ 防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为;

　　⑵保护公民、法人和其他组织的合法权益;⑶ 保障和监督行政机关依法行使职权。另一种“三宗旨说”认为立法宗旨包括以下三方面：⑴ 保护公民、法人和其他组织的合法权益; ⑵防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为;⑶保障和监督行政机关依法行使职权。两种观点在排序上不同，体现出对复议目的的不同认识。

　　⒌一个功能、两个目的说。 即防止和纠正为功能， 保护和保障为两个目的。理由是：纠错本身并不是目的，而只是一种功能、一种机制， 其目的是保护公民法人和其他组织的合法权益，同时也是保障和监督行政机关合法、适当地行使职权。[page]

　　此外，还有 “五目的说”，即为了“防止、 纠正、 保护保障和监督” 等。上述观点皆从不同视角阐释了我国行政复议立法目的与宗旨，对我国行政复议目的研究及突然目的最终确立起了重要的推动作用。但是学界对复议目的的学理分析和理想设计，与《行政复议法》的立法意图与实然目的是有偏差的。

　　二、我国 《行政复议法》实然目的分析

　　笔者认为我国行政复议法的实然目的主要体现在立法过程、立法者真实意图以及立法技术表述上，主要呈现以下几方面特点：

　　第一， 权利救济目的得到了强化。在行政复议法的起草过程中，“监督论”和“救济论”经过激烈的较量之后，“救济论”得到了应有的重视，即在加强对行政机关具体行政行为的全面监督的同时，在便民复议方面也加大规范力度和放权力度。《行政复议法》第1条立法宗旨从原来《行政复议条例》的“为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”修改为“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”。

　　虽然只是顺序的变化和个别用词的调整，却反映出了立法者指导思想的重大转变，即由“权力本位”向“权利本位”的转变， 突出了对公民、法人和其他组织的合法权益进行保护的立法目的。

　　第二，过分强调自我纠错性质，冲淡了权利救济这一根本宗旨。关于 《〈中华人民共和国复议法(草案)〉的说明》特别指出，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。”在关于起草行政复议法的指导原则中又指出，“体现行政复议作为行政机关内部监督为的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化。” 在国务院曾专门下发的部署该法贯彻实施事宜的文件中，又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。 为了维护和体现立法指导思想，为了与《行政诉讼法》相区别，《行政复议法》在目的条款表述中把“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”放在首位， 特别强化了它的纠错功能。虽然我们不能仅从排序上断定自我纠错是首要目的，但也很难清晰无误地看出权益救济是第一位的，所以两者的关系变得模棱两可，这样既冲淡了救济目的，也导致了对立法目的理解的多样化。[page]

　　综上可见，我国《行政复议法》的实然目的是借以自我纠错的同时实现对相对人合法权益的保护，虽然强调了权利救济这一重要宗旨，但是行政自我纠错目的更突出。所以笔者认为，我国行政复议法关于立法宗旨的改革是不彻底的，这种过于理想化的两全其美或一箭三雕式的设计，目的是给行政机关一个自我反省、重新作出一个决定的机会，可以使得最初决定中的缺失免于暴露在公众视线之中。这样的复议目的设计不利于指导行政复议工作的顺利开展，也难以使复议制度发挥应有的作用。“在实践中，因为行政自我监督是一种较少运用的途径，这不仅因为这方面的成功案例极少， 而且自我监督之目标的吸引力不大”，“公民对行政内部监督本来就不抱很大的期望。对他们而言，复议机关主要是作为那个行政‘机关'的上一级机构出现的，对于该'机关'，最终只有行政法院才能实行真正有效的监督。”

　　三、 我国行政复议立法目的重构：权益救济优位

　　笔者认为我国《行政复议法》第1条在立法表述上应改写为“为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”即在实现权利救济的同时也实现自我监督和适法控制。理由如下：

　　(一)从域外复议立法上考察。

　　行政复议作为一种救济制度在世界许多国家都普遍实行。对于行政复议目的表述模式各国不尽相同，更普遍的观念认为，行政复议重点在于对公民权利的救济，其次是着眼点于行政自我监督，以确保行政的公正运行。这种观点体现了行政发展的服务趋势和司法制度的人文关怀，反映了世界行政复议制度发展的潮流所向。日本和韩国专门制定了复议基本法，并且明确规定了复议制度的目的宗旨。日本的《行政不服审查法》第1条规定，“本法律的目的在于，关于行政厅的违法或不当的处分及其他属于行使公权力的行为，通过对国民开设对行政厅的不服申诉的途径，通过简易而迅速的程序， 以谋求对国民的权利利益救济，同时，确保行政的公正运行。”从中可以看出，该法主要着眼于国民的权利利益的救济，而确保行政的公正运行却被当作第二位的目的。

　　韩国的《诉愿法》第1条规定，“本法的目的是，通过行政审判程序，对于因行政机关的违法或者不当处分以及其他公权力的行使等所造成的对国民权利或者利益的侵害进行救济，同时以期实现行政的合理运作”。很显然，《诉愿法》将其目的定位为权利救济和行政监督，并将其重点放在了对国民权利利益的救济上，而不是刻意寻求与司法救济的区别， 将案件处理的高效率作为其首要目的。虽然更多的国家或地区没有制定复议法直接说明复议目的，但其权利救济的首要目的仍然是不言而喻的。如我国台湾地区的诉愿法，其功能约有五端 ：[page]

　　⑴维护人民之权益，免于受公权力之侵害;⑵ 确保行政之合法行使，亦即依法行政原则之实现或客观行政法秩序之维持;⑶ 行政妥当性之确保; ⑷统一行政步调、作法或措施;⑸ 减轻行政法院之负担。 综合诉愿制度之根本目的，基于人性尊严所导出之民主原则，仍在于保护人民之权利。很显然，对相对人权益的保护是放在首位的。

　　(二)从复议实践上审视。 据专家和实务部门预测，行政复议的受案数理应大大超过行政诉讼的受案数，行政复议案件至少应当保持在行政诉讼案件的2至3倍， 才算基本上达到制度设计的本来目标。像英国的行政裁判所每年受理的复议案件达100万之多， 但诉诸法院的却为数不多。我国行政复议案件受案率偏低， 并没有达到预期的效果。

　　2002年，我国省、区、市收到的行政复议申请出现自行政法实施以来的第一次大范围下降趋势，总体下降幅度达8.277%，国务院部门收到的行政复议申请数也比上一年度下降13.2%。相反，行政诉讼制度由于原告主体资格、诉讼期限等条件的放宽， 越来越体现了权利救济和人权保障的宗旨。根据有关方面的统计，同期的行政诉讼案件持续增长，总体上超过了行政复议案件，近年来群众向信访机构申诉的数量也在不断增加，表明公民对法律救济制度的需求仍在增加。实践证明，“便捷、高效、 低廉”的复议救济渠道并没有没有真正深入人心。“立法目的之条文无非要宣示立法精神或宗旨，作为今后解释之指南针，乃使执法者受其指引注意手段与目的的相配合。” 我国行政复议制度在实践中的困境，一定程度上说明复议目的遭遇到了挫折。 事实上，纠错功能有待于公民、法人或者其他组织对行政复议程序的启动才能得以实现，行政复议是设置在行政机关内部的一种救济制度，已有“官官相护” 的嫌疑，《行政诉讼法》相比，无疑使这种制度与失去老百姓的信任而形同虚设，达不到应有的目的。由于司法审查范围还只局限于违法行为，所以， 如果复议制度不能很好地保护因不当行为而造成的损害，行政不规范的现象还将继续，行政机关的良好形象则难以树立， 依法行政、合理行政的目标也将路漫漫其修远。

　　(三)从复议制度的产生看。一方面， 复议制度的产生是为了给公民提供更多的救济渠道。复议程序产生于法院提供的权利保护尚不完善的时代。当有人不同意其所承受的行政决定时，他有可能在行政内部一般向上级机关表示不服。同时，行政机关也有机会自我纠正错误; 法院则免除了这一负担。 如英国的行政裁判所、澳大利亚行政上诉裁判所等均是为受害人挑战政府决定提供新的、更多的救济途径而应运而生的。 另一方面，复议法的产生是为了实现宪法上的实体性救济权利。我国宪法规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。从性质上看，行政复议申请权应归为申诉权的一种。因此，通过立法设立行政复议制度，就是具体落实宪法的这条规定， 通过法律制度给予行政管理相对人以法律上的救济手段，保护公民、法人或者其他组织免受行政机关违法和不当的行政处理，或者在受到行政机关违法和不当的行政行为侵犯时，有法律救济措施。 相对于非常强大的政治国家或公权力一方而言，用法律来保护相对弱小的个人或组织的权益是相当必要的，这是宪政的要求。[page]

　　(四)从法的精神与行政理念上。马克思就人与法律的关系指出，在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在;在这里人的存在就是法律，而在国家制度的其它形式中，人却是法律规定的存在。可见，法的价值探究是以法与人的关系为基础，并以人为归宿的意义探究，以人为本是法的本元价值和终极目的。法律要具有生命力，必须体现为人性的需要，才能被大众所信仰。美国法学家伯尔曼说过，“法律必须被信仰，否则它就形同虚设，它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的感情，他的直觉和献身，以及他的信仰。” 公众对法律的信仰源于对法的一种神圣的感情，即法律是自己的，它体现了人性的要求。为适应以人为本原则的要求，法律的制定及其制度的建构必须转到以“人”为宗旨和核心上来。

　　中国本身具有极厚的官本位传统，忽视个人权利自由。虽然国家本位主义的法律传统在制度层面上已经被否定了，但在一定程度上仍然控制着人们的思想，直接导致公民维权意识的淡薄，对公法的轻视、远离和不信任。现代行政在价值追求上逐渐确立了“以人为本”、服务公民的主体性理念，相应地行为模式也从管制走向趋动，以服务替代控制。而服务行政的产生正是基于对人的生命这种根源性的人权的关照。从一定的角度看，国家乃是为社会与个人提供公共服务的主体实现人民福祉和价值就成为其当前必须要着力关注的内容，把人当成一切制度安排和政策措施等规范价值得以产生的价值源泉。

　　因此，《行政复议法》作为一部规范公权力行使的重要法律， 自我监督和适法控制并非其根本目的，实现权利的保障才是真正的“弦外之音”。只有在为人权保障的不懈追求中复议制度才能体现自身的价值并找到其存在的合理性基础。