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公立医院可以法人治理吗？

法律快车官方整理

2019-04-20 23:55

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　　为了使网友明白我这篇文章是说什么的，我首先回答“公立医院可以法人治理吗?”的问题，答案是：可以的。但是如何治理呢?就是我们要解决的问题，不解决如何治理，一切都是空谈。

　　上周，卫生部为了落实国务院提出的，要“明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。”的要求，在深圳召开了部分省市个部门的领导参加的“公立医院法人治理结构研讨会”，会上大家对法人治理结构提出了很多的看法，也有几个地区介绍了他们公立医院治理结构的改革。其实我是最欣赏的北大李玲教授的客观分析，她首先从法人的法理性说起，然后把公立医院与国营企业的异同进行了分析。

　　如果说，公立医院可以法人化，那么到底公立医院是什么法人呢?我们说，法人(Legal Person Juridical/Juristic Person)是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。简言之，法人是具有民事权利主体资格的社会组织。

　　? 法人的四个必备条件(《民法通则》37条)：

　　? 1，依法成立

　　2，有必要的财产和经费。法人必须拥有独立的财产，独立的财产，是指法人对特定范围内的财产享有所有权或经营管理权，能够按照自己的意志独立支配，同时排斥外界对法人财产的行政干预。

　　? 3，有自己的名称、组织机构和场所

　　? 4，能够独立承担民事责任。指法人对自己的民事行为所产生的法律后果承担全部法律责任。除法律有特别规定外，法人的组成人员及其他组织不对法人的债务承担责任，同样，法人也不对除自身债务外的其他债务承担民事责任。

　　? 根据《民法通则》的规定，我国的法人主要有四种：机关法人、事业法人、企业法人和社团法人。

　　? 但是《民法通则》仅仅对企业法人的责任、权利进行了详细的规定，而对于机关、事业单位和社会团体法人的规定十分简略。同时，我国也没有制订《事业法人法》或者《社团法人法》。

　　? 很显然，公立医院不是企业法人，而是事业法人。所以，建立公立医院法人治理结构，法律基础并不完善。在操作中如果稍不注意，就有可能照搬企业法人的做法，而偏离医疗卫生行业的属性和目标。

　　? 这个问题的解决，需要依靠《事业单位法》的出台。同时，医疗卫生战线应当率先探索，为事业单位法人治理结构积累经验。

　　? 如果我们要制定《事业单位法》，我们必须要进一步思考这样一个问题：公立医院是否应当作为“独立法人”?[page]

　　《民法通则》规定法人的必要条件，包括“能够按照自己的意志独立支配财产，同时排斥外界对法人财产的行政干预”。

　　? 对于国有企业来说，这样的规定是合理的。因为，国家只需要和国有企业管理者签订经营合同，要求国有企业利润对国家进行分红，不需要也不应该直接干预国有企业的内部运行。

　　? 但是对于公立医院来说，如果赋予公立医院独立法人的地位，则公立医院就同时获得包括独立财产权在内的一系列权利。尽管这些权利仍然可以通过区域卫生规划等措施来规范，但是由于医疗卫生行业目标的多元性、以及不确定性，这些外部的规制措施很可能难以达到效果。这也正是举办公立医院的逻辑。

　　? 法人要求能够独立承担民事责任。但是，公立医院与患者之间，并不构成完全的契约关系，公立医院是受政府委托为纳税人提供医疗服务的，契约发生在患者、政府和医院三者之间(甚至还包括医保支付方)。患者并没有完全承担医疗服务的成本，从而，公立医院是否应当独立对患者承担民事责任(例如医疗事故赔偿)?还是由公立医院和主管部门一起承担民事责任?

　　? 另外，我国公立医院的转诊体系尚不健全，一家公立医院(尤其是基层医院)通常无法完成全程诊疗。在这种情况下，如果每家公立医院都作为独立法人，那么是否增加建立转诊体系和资源整合的成本?

　　? 所以，需要进一步研究：公立医院是应当作为独立法人、还是同医院行政主管部门一同作为独立法人?如果这个问题不解决，管办分开在法理上是欠缺的，这个欠缺的“陷阱”是带来很多问题的。

　　? 有人说国营企业可以实行法人治理，公立医院也可以实行。我认为这是一种不成熟的想法。

　　? 90年代中期以来，国有企业建立法人治理结构对中国经济改革进程产生了巨大的动力和取得丰硕的成果。大家知道为什么我们的领导这么做呢?是针对什么问题?我想主要有以下几个动机：国有企业改进绩效的激励不足;国家难以对绩效差的国有企业进行惩罚，国有企业负盈不负亏;管资产与管人、管事相脱节，没有人真正为国有资产保值增值负责;缺少行使出资人职责的行为主体。

　　因此中央政府提出解决的办法：

　　? 明确出资人——明确国资委管人、管事、管资产

　　? 明确目标——以经营业绩考核为抓手，落实国有资产保值增值责任

　　? 落实目标——以董事会建设为重点，完善公司治理结构。董事会是保证国有企业行为符合出资人意志的制度安排。[page]

　　? 可见，法人治理结构的核心是责权利一致。政府(国资委)是出资人，国有企业经理是经营者，而董事会是保证国有企业行为符合出资人意志的制度安排。

　　? 如果公立医院实行法人治理结构，它与国有企业法人治理结构相同之处就是：都要求经营者体现出资人意志。什么意志呢?政府办公立医院的出发点是什么?从以下的表格就清楚看到公立医院与国营企业有不同的地方。

　　国营企业公立医院

　　出资人的目标不同保值增值健康绩效和健康公平

　　授权的方式和范围不同完全的自主权有限的自主权

　　经营业绩考核的指标不同利润公益性

　　? 公立医院与其他企业不同，要实现公益性，需要一系列保障性措施：

　　? 所以，我们在制定公立医院法人治理结构的时候首先要明确公立医院的公益性定位和任务，设定可考核的目标和愿景，然后才可以进行绩效管理和绩效考核。公立医院这种绩效标准和考核必须是体现政府的意志。就是要对公立医院进行功能定位、资源配置、服务项目、运行机制、偿付办法、服务人群等等。这些都应该是政府(出资者)的意志，应该由政府明确，或者政府授权一个组织来实现。政府的这种意志应当是反映社会利益的最大化，而不能允许公立医院根据个体利益最大化的原则来确定，更加不允许公立医院“自我”发展。这是公立医院和其他一般竞争性企业的根本区别。我现在要问的倒是出资人的意志明确没有?或者出资人有没有能力达到自己的意志?

　　? 对于公立医院的经营者又有什么要求呢?或者我们如何根据以上的表格设定内部的治理结构呢?我个人认为，公立医院如果建立法人治理结构，不能简单地成立董事会、监事会等形式，况且大家现在都不十分明确这种董事会或者理事会的权利有多大?能干预到什么程度?责任在哪里?我倒是认为我们首先要明确我们出资人如何围绕“经营者体现出资人意志”这个核心，做好下列工作：

　　? 1，明确出资人：卫生行政部门做到“管人、管事、管资产”

　　? 2，出资人明确目标：公立医院在整个医疗卫生体系中定位如何?公立医院运行的目标是什么?各级各类公立医院分别承担什么职能?

　　? 3，建立出资人对经营者授权、激励与考核的制度：明确哪些权利由医院行使，哪些权利由政府掌握，建立业绩考核的指标、方式、流程，以及根据考核结果对公立医院的奖惩措施。[page]

　　? 4，通过建立法人治理结构，确保公立医院的经营者体现出资人的利益。

　　? 前三点，是建立公立医院法人治理结构的基础。

　　我毕竟不是制定政策的，更没有参与各项各级政策的制定，没有理论也没有经验，因此对一些问题看的不深不透，只是凭着自己的直觉，是对外部事物的一种客观反应!我所有的观点没有针对哪一位高人，只是通过我的实话实说使他们的理想更好地实现。请各位明白我的热血心肠!

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关联法条

《中华人民共和国民法通则》第三十七条