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新《拆迁条例》为何难出台

法律快车官方整理

2019-04-21 18:13

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　　12月16日下午1时许，国务院法制办举行的修改《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“现行条例”)专家座谈会在经历了4个多小时的激烈讨论后才结束。新《拆迁条例》目前出台前景依然不明朗。

　　参加座谈会的部分专家认为，新《拆迁条例》之所以迟迟未能出台，是由于拆迁领域已经形成了包括被拆迁人、开发商和地方政府在内的比较固定的利益格局，即使是细微的政策调整也会涉及地方经济发展与保护公民合法财产权如何平衡的问题。

　　现行条例导致的政府角色错位

　　现行条例出台于1991年。律师王才亮说，当时为了与《城市规划法》配套，国务院公布了该条例，立法思想是通过旧城改造房屋拆迁，改善城市居民的住房条件，当时的城市建设主体都是国有单位，政府主导整个拆迁过程，并不区分涉及公共利益和非公共利益的拆迁。

　　现行条例规定，城市房屋拆迁必须有利于城市规划和城市旧区改建，被拆迁人必须服从城市改造，在规定的期限内完成搬迁。

　　当时的拆迁模式是，被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁，政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者。

　　1994年我国开始第一次“房改”，当年《城市房地产管理法》出台，房地产开始市场化，也让地方政府开始借重“土地财政”。

　　2001年6月，修改后的现行拆迁条例公布并沿用至今，立法理念和确定的拆迁模式没有改变，不分公益和商业拆迁，政府角色严重错位的拆迁模式，逐渐成为拆迁矛盾的根源。

　　社科院法学研究所民法研究室主任孙宪忠认为，我国普遍存在的现实是政府通过“经营土地”，获得高额土地出让金，而把自己应在法律关系中承担的义务，都转移给开发商承担，开发商为了追求利润，往往尽可能减轻责任，并且把负担转嫁到房价里。

　　这种角色错位往往给公众造成政府部门和开发商“合谋”的感觉。数据显示，国家信访局从2003年到2006年接待的上访人数当中，有近40%涉及拆迁，而在当时的建设部这个比例高达70%~80%。

　　公共利益界定之争

　　北大法学院5位教授建议废止或修改现行条例相关条款时，强调依据《宪法》《物权法》和《城市房地产管理法》，要通过征收获得公民房屋的所有权，必须具备3个法定条件，“为了公共利益”就是其一。

　　五位教授之一的沈岿教授认为，涉及征地问题，“公共利益的需要是必须坚持的一个前提”。

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　　他认为，如果不谈这个前提，那么，公共利益和商业利益混在一起，就是当前大量暴力拆迁、违法拆迁出现的重要原因之一。他撰文表示，公共利益标尺的存在，意味着政府不能越过界河，为纯粹的商业利益，出面去征收公民财产。

　　因此，新条例的出台，“公共利益”如何界定是个绕不开的难题。

　　北京大学法学院教授王锡锌对中国青年报记者说，为了防止有关部门打着公共利益的旗号在征收、征用和拆迁中肆意妄为，遏制一些地方政府在此过程中的利益冲突，必须明确公共利益的范围和认定程序。

　　事实上，在物权法制定过程中，这个争论就非常激烈。

　　《物权法》挡不住“依法拆迁”

　　中央电视台《经济半小时》11月21日播出的节目“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战”，报道了上海市闵行区女户主潘蓉以暴力手段抗拒拆迁。这一报道正是当前全社会聚焦拆迁条例修改的导火索之一。

　　报道的后半部分，着重探讨了《物权法》和《城市房屋拆迁管理条例》的矛盾，“几乎每一家强制拆迁户都用《物权法》与拆迁方手里的《城市房屋拆迁管理条例》对峙”。

　　王锡锌教授在接受“强国论坛”访谈时说，毫无疑问《拆迁条例》和《物权法》比起来，当然是《物权法》更大。但是在现实中的确我们可以看到，公民手拿《物权法》抵挡不住拆迁人“依法拆迁”的铲车。

　　事实上，抵挡不住铲车的不只是《物权法》。许多法学专家和律师发现，《拆迁条例》与《宪法》和《城市房地产管理法》等法律法规都存在相抵触的地方。

　　其实这种抵触早有体现，可以从成都唐福珍之死看到，致死唐福珍的“恶法”并非仅仅只有拆迁条例。“其他的法律法规中也有违宪和不利于被拆迁人的规定，所以有一些侵害群众利益的案件并不是由于《拆迁条例》产生的。”

　　拆迁唐福珍房屋的依据是《城乡规划法》，而唐的房屋在这部法律出台前十多年就已经建造，当地政府就适用《城市规划法》，但该法规定拆除违章建筑应当申请人民法院来做，为了避开司法审查，执行时又选择性地适用了《城乡规划法》。当地政府是在选择性地适用相关规定。

　　专家认为，“政府经营城市”的错误理念深深地刻在一些官员的脑子里，为此，他们需要拆迁条例作为支撑，但所谓的“依法拆迁”，背后实际是与民争利，这就是《立法法》《物权法》被诸多下位法架空、旧条例修改困难重重、拆迁制度迟迟不能规范的根本原因。[page]

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