民事公益诉讼制度的理论依据

随着市场经济的发展，厂商企业利用市场自由和私法自治的保护，为追求最大限度的利润，屡屡侵害公众的利益甚至国家的利益。这些侵害行为的特点是受害者众多，有的案件受害者竟然达到了上千万人，传统的一对一式的诉讼模式已经不足以保护众多的受害者，惩罚致害者。因此，世界各国在完善对市场个体权利保护的同时，对私法自治进行必要的限制，逐步完善对群体受害者的保护，并且从单纯的救济群体受害者到加强对公共利益的民事司法保护，各国发展了新的诉讼模式，这种诉讼模式旨在对公共利益提供民事司法保护，即在公共利益受到侵犯时，允许特定的机关、组织甚至任何人提起民事诉讼。对公共利益进行民事司法保护是一项古老的制度，自古罗马时起就已存在。随着市场经济的发展，法治的进步，这一古老的诉讼制度又重新焕发了活力，许多国家根据各自的国情都建立了公益诉讼制度，虽然差异较大，但各成体系，与本国的其它法律制度相得益彰，对传统民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼以及行政权力力所不及的公共利益加以一定的民事司法保护，弥补了传统的民事诉讼法仅仅保护私法权利而对社会公共利益无暇顾及的缺陷。

　　目前我国缺失对公共利益的民事司法保护制度。在多数人的利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼（无疑这是巨大的程序浪费）这两种方式予以救济，但这两种救济方式都存在缺陷，不能对公众利益提供充分的救济。公共利益受到侵害主要集中在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争等领域，尤其应注意的是，我国是社会主义国家，国有企业在整个经济领域中还占支配地位，国有企业流失严重已是不争的事实。在国有资产流失后，如何通过司法程序予以挽回，我国尚无明确规定。虽然已有检察院作为原告提起民事诉讼，追回国有资产的判例，但是还没有形成完善的对国有资产的民事司法保障系统。，民事诉讼制度的这一缺陷不仅使公共利益没有得到应有的法治待遇，而且造成对轻微甚至严重违法行为的宽纵，这严重影响了社会主义市场经济的正常运行。

　　对公共利益进行民事司法保护在我国法学界是一全新的课题，有很多学者已经提出了建立我国民事公益诉讼制度的建议。但是任何一个诉讼制度都必须有夯实的理论支柱，否则就成了无本之源，理论基础应当成为立法、司法实践的先导，为立法、司法解释、司法实践指明方向。因此，本文拟讨论我国建立民事公益诉讼制度的法理基础。

　　1、民事诉讼目的论依据

　　探讨民事诉讼目的等基本理论，不仅可以提示制度设计的基本理念，而且为具体制度的立法、解释具体法规和司法实务操作提供指南。

　　笔者以为，民事公益诉讼制度的确立是民事诉讼目的论发展的必然结果。目前民事诉讼目的论主要有权利保护说、私法秩序保护说、纠纷解决说、程序保障说、多元说等几种观点。笔者基本同意多元说的观点。

　　持多元说的学者认为，现代民事诉讼价值的多元性和相对性决定了民事诉讼目的论的多重性。民事诉讼中充满了各种价值观的冲突，如诉讼之促进与正确裁判的要求、程序保障与扩大诉讼制度解决纠纷的功能的要求、当事人处分权与公共利益的维护等。在民事诉讼中，基于不同的价值观念可以推导出不同的结论。任何将民事诉讼目的个别化的企图是不可取的。上述其它观点正是从各个不同的侧面，强调了民事诉讼的价值，从而得出了不同结论。正因为其他各种观点都不足以说明民事诉讼制度的全部，不能给整个民事诉讼制度提供充足的理论支持，因此，都是不完整的。多元说能够吸取各观点的长处，弥补上述各种观点的不足。但多元说没有将对公共利益的司法保护纳入其范围，也稍有欠缺，因此，笔者认为完善的民事诉讼目的论应当涵盖下述诸价值目标：

　　（1）、对当事人权利的保护。从德国法学界对权利保护说的忠贞不虞（在垄断资产主义时期维护私法秩序说占了上风），在日本从而出现了在权利保护说基础上构建的权利保障说，以及英美法系对救济（remedy）的重视也可以看出，任何一种排斥权利保护的目的论都将误入歧途。排斥对当事人权利保护的保护或者轻视对权利的保护，都将失之偏颇。权利保护说立足于权利的神圣，这是其最大的可取之处，正是处于对实体权利的尊重。

　　（2）、国家对私法秩序的维护以及纠纷的解决。国家设立民事诉讼制度的最初目的也主要在于这两个目标，维护社会秩序和社会安宁。

　　（3）、程序保障。因为上述三目的完全可以通过其它手段实现，如通过行政手段，仅仅将民事诉讼目的限于此显然是不正确的，合理的表述应当是通过程序保障达到上述目标。从英美法系对正当程序的重视程度以及近来学者们对程序价值论的讨论，可知程序保障的重要意义。无论是对当事人权利的保护也好，还是私法秩序的维护、纠纷的解决，在此过程中如果不能对当事人提供充分优厚的程序保障，就失去了现代民事诉讼制度存在的意义，将会使诉讼程序蜕变为行政化的程序，使行政与司法的区别荡然无存。因此，民事诉讼目的论必然涵盖程序保障的内容。

　　（4）、公共利益的保护。随着时代的进步，民事诉讼的目的不断发展，从片面的权利保护到重视程序保障，到解决纠纷、权利保障说的出现，以及邱联恭教授提出的法寻求说强调对当事人实体利益和程序利益的兼顾，民事诉讼目的论也不断走向完善。法为社会而生成，也应当为社会之利益而发展；制度为社会而存在，也应当为社会而发展。随着社会的发展，法治的进步，民事诉讼不再局限于保护私人利益，民事司法机能逐步向保护公共利益扩展。随着市场经济和科学技术的高速发展而出现的公害、环境污染等涉及公共利益的案件，民事诉讼中一般也不完全采用当事人主义原则；各国都在逐渐突破民事诉讼限于对纯私人权利保护的限制，从重视对具体的群众性受害者的救济到抽象的公共利益迈进，这说明民事诉讼机能正扩张于公共利益领域。将公共利益置于民事司法保护下，是市场经济和法治发展的必然。（见上）民事诉讼目的论如果不能涵盖公共利益的保护，是不适应历史发展潮流的。

　　在对公共利益提供民事司法保护的态度上，两大法系存在明显的区别。这种区别体现在两大法系的目的观上。大陆法系认为，民事诉讼作为前提的只是为实现个人权利以及这种权利简单相加式的共同诉讼，现实中这样的诉讼却被用来为集团甚至公共利益服务，由于囿于这种观念，不太情愿对公共利益提供司法保护，也决定了大陆法系国家对公共利益司法保护的落后，决定了其相对英美法系来说行政权力的的强大。英美法系则不区分公权与私权，强调涵义较广的救济（remedy）与正当程序（due process），在目的观上与我国的多元论有共通之处，对个体利益与公共利益予以平等的司法保护，更符合现代社会的发展与法治理念。

　　基于以上讨论，我们可以看出，现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权，通过优厚的程序保障（如果当事人选择的话）保护当事人的权利，包括涉及一般公众的公共利益，并以此来实现解决纠纷、维护私法秩序、甚至公法秩序的司法职能，使社会的发展处于良性有序的轨道。因此，根据民事诉讼目的论对公共利益提供司法保护的要求，应当设立新的诉讼模式，即公益诉讼制度，对公共利益加以民事司法保护。

　　2、诉权论依据

　　诉权，作为当事人的一种程序权利，系为当事人可以基于民事纠纷的事实，要求法院进行审判的权利。诉权作为纯程序性权利，包括进入诉讼程序的权利、程序选择权（选择优厚的程序保障还是选择程序保障不充分但简便、节省的程序，这一权利称为当事人的程序选择权，笔者将其归为诉权的范畴，因为没有这一点诉权是无意义的，也是不完整的）等，诉权的保障代表着法治的发达程度。

　　诉权与民事诉讼目的有密切不可分割的联系。要实现民事诉讼制度的目的，必须赋予当事人诉权，国家赋予诉权的目的与国家设立民事诉讼的目的是同一的，因此，当事人没有诉权，国家设立民事诉讼制度的目的也就不能实现。新的民事诉讼目的论要求赋予当事人公益诉讼，以实现民事诉讼保护公益的诉讼目的，公益诉权是通过民事诉讼制度保护公共利益的切实保证。许多情况下公共利益可以通过公益诉权得到保护。例如，许多国有资产流失不是没有被发现，而是举报人没有公益诉权。三峡某公司的总经理兰代生花了10亿元进口了一堆废铁设备，国家还要为其在国外建的私人公司负担上千万美元的债务，举报人多次次举报，但兰代生对举报人打击报复，将举报人调离工作岗位。

　　就对一般诉权的保障的而言，公益诉权也有重要的意义。如何保障当事人的诉权已经成了刻不容缓的问题，最高人民法院院长肖扬在全国人民代表大会的报告称要让那些合法权益受到侵犯但经济困难交不起诉讼费的群众打得起官司，其意旨即在保障当事人的诉权。当前我国的诉权保障不力已是人所共知的事实。从限制诉权的起诉难到侵蚀诉权的执行难，大量的小额受害权利人的诉权其实是名存实亡，薄弱的法律援助制度并未对此有根本改观，等等。由于程序制度的设计不合理，也使当事人的诉权只是停留在形式上。以消费者为例，很多消费者的诉权实际上形同虚设，特别是小额权利受害者。如果没有简便、迅捷和节省的程序以及公益诉讼制度保障，实际上绝大多数消费者的权利被侵蚀掉了，这因为诉权的行使是不切合实际的。王海多管闲事的正是符合现行诉讼制度不足的客观需要，但王海欲维护公益却没有公益诉权，因此只有买假，才能获得告状权，且还不能维护其他受害者的合法权益……公益诉讼可以解决这一难题，赋予当事人公益诉权，使王海们能够根据违法商家的销售资料，为许多因各种原因没有提起诉讼的受害消费者伸张正义，剥夺违法者的非法利益。因此公益诉权对保障一般诉权特别是群体受害者诉权的实际实现具有重要意义。

　　由上述，公益诉权是的法的主体性原则和程序主体性原则体现，是诉权的新发展，是因应现代民事诉讼保护公共利益的目的而产生的。

　　3、民事公益诉讼的宪法依据

　　我国虽然没有明文规定公益诉讼，但公益诉讼在宪法上有着充分的依据。宪法第2条，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第12条规定国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。第15条规定禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。第41条，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。第5条，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。上述规定是设立公益诉讼制度和赋予公益诉权的宪法上的依据。

　　另外，从现代宪法的基本原理来说，现代宪政的基本基石为民主与法治，民主也是法治的前提，而民事公益诉讼制度恰恰是民主的体现，也可以极大地促进我国民主与法治的进步，以实现以法治国的理想。

　　综上述，我国建立民事公益诉讼制度有着充分的法理学依据，也应当以这些基本理论来构建我国具有社会主义特色的民事公益诉讼制度。孙邦清