试论我国区域性税收政策效应问题

　　[摘要]我国为发展区域经济采取了诸多的税收倾斜政策。这些区域性税收政策在协调区域经济发展、缩小地区经济差距方面起到了一定的促进作用。但是，协调地区经济发展的区域税收政策体系始终没有全面、完整、系统地建立起来。本文为此分析了相应的税收政策效应，并在此基础上提出具体对策。

　　一、我国区域性税收政策概况

　　从2000年1月起，我国政府做出了西部大开发的战略选择，采取了诸多的倾斜政策，其中税收方面的优惠政策主要体现在以下几个方面：一是对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业的企业所得税减按15%低税率征收；二是对民族自治地区的所得税优惠；三是对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业的所得税优惠；四是对保护生态环境的农业特产税优惠；五是对西部地区基础设施建设的税收优惠。

　　倾斜性的税收政策是西部开发政策体系的重要组成部分。对西部经济的发展起到了一定的作用，但总体来说政策倾斜不明显，很多优惠政策仅仅是将东部已经享受多年的现行优惠政策扩大到西部，并且西部的总体优惠水平还是低于东部，并没有使西部在“横向比较”上真正享受到更为突出的、独有的税收优惠。不可能在促进区域经济平衡发展中真正有效地吸引外资，缩小差距，也无法发挥西部自身的产业优势和资源优势。从税收政策形式的选择看，仍然采用的是区域性的所得税优惠政策为主，容易导致中西部地方间税负不公和恶性税收竞争。

　　为了发展东北区域经济，我国在2003年做出了振兴东北老工业基地的发展战略，对东北地区给予一系列的政策优惠，其中最为重要的是在东北地区率先实行增值税转型的试点改革。在东北首先实行增值税由生产型向消费型的转变，就是对装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工工业等行业新购进的机器设备所含增值税税金，允许作为增值税进项税进行抵扣。同时，东北地区还实施提高固定资产折旧率、缩短无形资产摊销期限、扩大企业研发经费加计扣除优惠政策范围、提高计税工资税前扣除标准等减轻企业所得税负担的政策。

　　增值税转型改革及相关政策的实施，降低了东北地区企业固定资产投资成本，有利于鼓励投资和设备的更新改造，也使得东北地区的重工业和高新技术产业在吸引投资方面受益。由于增值税扩抵政策的拉动，东北地区企业结构调整、产业技术升级的步伐不断加快，经济活力有所提升。据中国税务学会税收学术研究委员会《完善税制改革研究》课题组的测算，2004年，东北三省国内生产总值达到15133.9亿元人民币，同比增长12.3%，幅度高于全国平均水平2.8个百分点；招商引资效果显著，利用外资59.4亿美元，同比增长83.6%，高于全国平均水平70个百分点；固定资产投资规模有很大上升，辽宁、吉林、黑龙江三省非国有投资分别比2003年增长了55.8%、41.4%和34.5%，增幅分别高于各省固定资产投资增幅7个百分点。总体来说，“振兴东北”的税收政策形式比较单一，且具有短期性质，随着增值税转型在全国的铺开，其优惠效应就会消失。

　　我国目前尚未有对中部地区全区性的税收政策倾斜，造成中部大部分地区（除吉林、黑龙江以外）在税收优惠上成为“塌陷区”，使已经很严重的区域经济失衡状况更为突出。

　　二、我国区域性税收政策效应分析

　　综观我国现行税收政策，虽然始终没有建立起全面、完整、系统的以协调地区经济发展为目标的区域税收政策体系。但是，为配合国家区域经济发展战略调整，体现税收的调控职能，税务部门也陆续出台了一系列以促进地区经济协调发展为目标的税收政策。从政策实施效果看，这些区域性税收政策在协调区域经济发展，缩小地区经济差距方面起到了一定的促进作用。但是，由于受现行税制不健全、税收管理体制、税收优惠政策不完善等因素的影响，税收调节的力度和效果还存在明显不足，亟待调整完善。

　　（一）税收区域优惠政策对地区经济协调发展没有起到预期效果

　　区域优惠政策的激励效应是通过政策差别，人为营造特定区域的竞争优势，从而起到鼓励扶持的作用。因此，同等优惠政策下，受惠面越窄，政策的效应越突出。目前，我国区域统筹实际是东部、中部、西部以及东北地区这四大经济板块协调发展的问题。为保持发达地区继续增长，促进落后地区加快发展，调动各地发展经济的积极性，中央政府在协调发展的思想指导下，通过逐渐矫正过去倾斜的政策，把以前只给东部地区的税收优惠政策部分扩大到中西部地区和东北地区，一定程度加强后者对投资吸引力，改变资本一边倒流向东部格局。从目前广泛实施的税收优惠政策措施看，税收优惠范围变得非常普遍，平均主义显现，区域优惠政策演变成为“普惠制”。

　　目前，针对西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起而制定的一系列税收优惠政策，大部分是沿用东部地区改革开放以来陆续实施的优惠政策，政策内容趋同性突出。这样，在东部地区享受优惠政策的时间和内容占得先机和实利的情况下，中西部地区并不具备政策比较优势，政策优惠的区域性差异被抵消。

　　从已出台的具体政策内容看，主要停留在所得税优惠层面上，而我国现行税制以流转税为主，造成优惠政策效应衰减。并且，对中西部等地区实行减税或免税规定，没有与相关的地方税收计划增减任务直接挂钩，由于中西部地区普遍存在地方政府财力薄弱的状况，实际执行中很容易使优惠落空，无法达到税收优惠政策的预期效果。

　　（二）现行税制结构与地区经济发展水平之间不相匹配

　　我国幅员辽阔，各地经济发展程度极不平衡。少数大城市人均GDP已达到6000美元以上，接近发达国家水平，多数城市处于传统工业化和初级市场经济阶段，广大农村地区停留在自给自足的传统农业社会，按照联合国人均年收入100美元的贫困标准，我国农村现在还有8500多万人生活在贫困标准以下。而众多研究文献表明，税制结构与地区经济发展水平存在密切关联，税制结构合理与否直接影响区域经济发展。由于我国的政体属于中央集权型，税收立法权高度集中，地方政府没有税收立法权。同时，在统一的法律框架下，我国现行税制结构也相对统一，不但中央税制统一，地方税制也大体相同，没有体现地区间经济发展水平差异，在客观上形成许多弊端，不利于地方政府因地制宜地调控配置区域性资源，影响了税收调节作用的发挥。

　　（三）现行税收分配体制拉大了地区贫富差距

　　1994年的分税制财政体制改革，出于区域发展战略和历史分配格局的延续性，为保证地方既得利益，原有分配格局暂时不变，而只对增量利益分配进行了重大改革。由于落后地区财源基础薄弱和税收增长相对乏力的现实情况，制约了中西部地区财税增长的速度，拉大了地区贫富差距。其次，以第三产业为主要税源的营业税被设计为地方财政的主体税种，通常经济落后地区往往第三产业不发达，营业税税源增长缓慢，影响地方财政收入增长水平。另外，烟酒类、汽（柴）油类等征收消费税的产业，在中西部地区产业构成中占有很大比例，税收收入中所占比重相应较大，由于消费税全部列为中央收入，削弱了中西部地区财力自我积累能力。

　　研究表明，税收管辖权通过征收管理体制的倾向达到税收分配政策效果。在我国表现为由于税源转移制度性因素导致的区域发展差距，存在着向经济发达地区倾斜的现象，在相当程度上内在地扩大了区域间税收收入的差距，从而影响了不同地区间政府收入能力水平。例如，现行税法规定，统一核算的集团型企业的企业所得税缴纳是由核算地企业汇总缴纳，而汇总纳税使企业所得税集中于少数大集团公司总部或省级政府财政。

　　税收制度层面导致的隐性的区域间收入再分配，强化了这种差距的传递。表现在：一方面，我国税收体系以间接税为主体，增值税是我国商品税的主要税种，占流转税收入的40%以上。由于东部地区生产技术水平先进，加工工业能力强，输出商品增值能力较大，进而能带来较多税收收入。而中西部不发达地区受工业现代化程度约束，产业结构较低，需要从东部发达地区输入大量中高档日用消费品，而且，以原材料及初级产品和劳务输出较多，产品附加值低，增值能力差。这样一来，在商品及生产要素的流动过程中，增值税转嫁性使增值税收入在区域间发生了转移，既中西部落后地区消费者过多负担了东部发达地区输入产品所含税金。而更深层次问题是，受各地政府争取流动税源的影响，各地区的生产企业或销售企业，往往通过在其他地区设立分支机构方式，人为地把一部分增值税税源转移到企业总部所在的地区，在这一过程中，中西部落后地区与东部发达地区竞争中处于劣势。另一方面，不发达地区还受到集团公司或跨国公司冲击，使不发达地区所得税基受到侵蚀，税收收入减少。集团型企业跨地区或跨行业经营的情况较多，不同地区适应税率不同，关联企业利用地区之间和企业之间的所得税政策差异和执法力度的差异，通过税收筹划转移费用和利润，以逃避或减少应交纳的企业所得税。由于东部地区经济发达，聚集了众多企业集团公司总部，享受优惠政策较多，所得税税率较低，各种要素资源在集聚过程中带来了丰富的税源，增强了地区税收汲取能力。而中西部地区中央与省级企业集团公司较少，税源流出或转移较多。以上这两个层面因素叠加在一起，使东部地区收获了更多的利益，而相应扩大了中西部不发达地区税源流失，减弱了中西部地区税源汲取能力。

　　三、促进我国区域经济协调发展的税收政策选择

　　当前，随着统筹区域发展战略的进一步深化，以“十一五”规划纲要提出的健全区域协调互动机制以及主体功能区概念为标志，表明我国统筹区域发展进入一个新阶段，全方位、多层次的区域协调发展进一步全面铺开。一是区域经济合作成了国家战略，地区各自为政的发展也因之变化为区域内外合作、整合与协调发展；二是区域经济协调发展成了方方面面的共识，中央政府主导的区域合作变化为既有中央政府主导的区域统筹发展，也有地方自发的区域合作；三是区域经济统筹发展有了市场机制的牵引，政府主导的区域协调变化为既有行政主导的区域合作，又有市场主体自发的区域合作。因此，要适应形势变化需要，加快税收制度体系建设，提高税收政策的有效性，根据不同区域的功能定位，实施不同的区域优惠政策，形成有利于区域经济协调发展的机制，构筑落实科学发展观的体制保障。

　　（一）加强财税政策与产业、金融政策的协调配合

　　为了使国家财政税收对区域经济关系的调节力度更大、效果更好，应配合使用产业政策和金融政策，通过产业政策的倾斜和金融政策的支持来落实对区域政策的倾斜，从而达到地区经济协调发展的目标。（1）力求通过产业政策的倾斜来落实对区域的倾斜，促进地区经济协调发展。为此，可采取一些经济、法律甚至必要的行政手段，确保国家支持的重点产业在有优势的地区集中发展，并限制或严格限制沿海地区一些大城市继续外延扩展高能耗的一般加工产业，促进资源加工型和劳动密集型产业向中西部资源丰富地区逐步转移。（2）在支援中西部欠发达地区的经济发展上要注重财政政策和信贷政策的协调配合。在我国资金市场化的现实情况下，调动信贷资金投入中西部地区，支援中西部基础设施建设和资源开发有着重大意义。央行应按照保本经营的原则对项目审查和贷款投放，对于无利或亏损，但对地区发展而言又不可或缺的基础设施建设和资源开发项目可由财政进行直接投资，充分发挥财政资金的导向作用，诱导信贷资金的投入，或由财政对银行贷款进行贴息的方式进行支援，以支持信贷资金投入的效益实现。为了弥补中西部地区投资环境较差的缺陷，政府对到这些地区的投资还可提供低息贷款，并且出面对贷款进行担保。国际上采用这种既吸引外部投入又打好内部基础解决地区差距政策的例子很多，如德国、印度等的优惠性金融计划、投资补贴计划和税收信贷等。另外，可考虑从中央的转移支付中拿出一部分资金专门用于地区开发金融贷款的贴息，这样既可以扩大地区开发金融的运作范围，又可以提高财政资金的使用效益。（3）充分利用政策性银行来加大对中西部的开发力度。随着市场化改革的不断深入，银行的经济机制发生了重大的变化，大部分银行将转变为商业银行，以追求自身利益最大化的商业银行很难由政府用来协调区域经济关系。在经济改革中逐渐成长起来的市场化融资更不会青睐市场发育程度较低、经济技术水平较为落后的中西部欠发达地区。因此，只能通过政策性银行为国家的宏观政策提供资金支持。政策性银行不以自身效益最大化为主要目标，而是以社会效益最大化为己任。在协调地区经济发展关系方面，政策性银行可以通过逐步提高国家在中西部地区的政策性贷款比重并在贷款利率和期限等方面实行优惠政策，支持这些地区的资源开发和基础设施建设项目，以改善这些地区的投资环境，促进中西部地区经济发展。这样，通过政策性银行合理筹资和科学地运用资金，可以促使国家的区域政策落实到实处，实行地区经济协调发展的目标。

　　（二）深化税制改革以适应区域经济协调发展需要

　　1.增值税转型。将目前的生产型增值税转型为消费型增值税。因为我国目前采用的生产型的增值税不允许抵扣固定资产所含的税款，不利于以重工业、资源开采为主的西部企业的资本积累和技术进步。从区域经济结构来看，中西部地区大多是以原材料为主的工业，上游产品多，一般属于资本有机构成较高的资金密集型，所投入的固定资产高，产品加工增值幅度小；而东部沿海一些省份以加工制造业为主，一般属于劳动密集型。所以实行生产型增值税反而使中西部税负偏高，不利于中西部经济发展。因此应实行消费型增值税，促进中西部地区企业的资本积累和技术进步，同时有利于平衡东中西部税负。 2.完善消费税。首先，扩大消费税的范围，根据收入水平和消费水平的变化，进一步将一些高档消费品列入征税范围。例如高级皮毛及裘皮制品、别墅、摩托艇、房车、沙滩车、高档家用电器等高档消费品纳入征税范围，并制定较高的税率。对某些高消费行为征收消费税。为充分发挥消费税引导消费、调节分配的作用，应对某些高消费行为在征收营业税的基础上再征收消费税。如高尔夫球、赛马、垂钓、射击等高档体育活动和休闲行为，高档夜总会等娱乐行为，高档美容美发、瘦身、洗浴、影楼等场所的消费行为。扩大消费税征税范围，一方面避免东部的一些企业因消费税的缺位而造成的税负轻，另一方面作为高档消费品和高档消费行为的消费集中地，可调节消费者的收入水平，并集中更多的税收收入。其次，为突出消费税的特殊调节作用，可以考虑将更多地应税消费品和全部的应税消费行为，明确在零售环节或消费环节实行价外征收。

　　3.完善资源税。扩大资源税的征税范围，有选择性将一些自然资源纳入资源税的征税范围，并提高资源税的税率。通过扩大资源税范围和提高税负，减缓东中西部价税逆向运行的局面，提高资源型产品的价格，将税负转嫁到资源的加工和使用环节，使得中西部利用资源优势转化为经济和财政优势，充实西部地区地方政府收入。同时还可引导企业合理节约使用自然资源。 4.健全财产税体系。我国目前财产税体系不健全、制度老化，加剧了地区间的税负不平衡。通过健全财产税体系，完善财产税制度，提高财产税的收入比重，使财产税成为地方税的主体税种，同时也使得东部地区的税负与纳税能力相适应。建立财产税体系的思路是：在原有的财产税体系的基础上作整体转型，其课税重心从原有的个别财产税对交易财产的交易额或收益额征税转向依据财产的存量价值课征，同时对处于转移过程的流量财产的流量价值予以课征。完善财产税制度，将房产税和城市房地产税合并为统一的房地产税或改革为物业税；将车船使用税和车船使用牌照税合并为统一的车船税；开征遗产与赠与税。 5.优化税制结构。建立以流转税和所得税双主体的税制结构模式，提高所得税的比重。我国现行税制以增值税等流转税为主，由于流转税税负易转嫁，而所得税负不易转嫁，通过提高所得税的比重，减小东部地区生产高附加值等下游产品的流转税税负向中西部地区转移的数量。另外，待条件成熟，开征社会保障税，一方面促进社会保障事业发展，另一方面有利于完整税收体系，改善税制结构。

　　6.完善环境保护有关税收政策，积极促进环保税制的建立。为抑制环境恶化，加强全国特别是西部地区环境保护及为生态建设提供稳定的税收支持。可以借鉴国外成功经验，对大气污染、水污染和对城市环境污染行为先行课税。目前，应尽快开征燃油税，并将城市污水、垃圾处理纳入地方税种开征范围。

　　（三）提高税收优惠政策的针对性和有效性以满足不同地区经济发展需要

　　由于我国目前地区经济发展差距显著，同一税收政策在各地区实施，产生效果不同。需要在未来一段时期内，因地制宜地制定和实施地区差别政策，针对不同地区采取不同措施。按照“十一五”规划提出的促进区域协调发展的新思路，以主体功能区为载体，根据不同区域的主体功能定位，将区域性的政策与功能性政策有机地结合起来，重新调整税收优惠政策，制定更有针对性的区域激励或扶持政策。在政策调整中，强化以主体功能区定位为目标，对于以优化开发、重点开发的主体功能区，给予促进经济加快发展激励措施，而对于限制开发和禁止开发的地区，取消一切经济开发性的税收优惠，由财政转移支付弥补财政不足，满足享受均等化基本公共服务的需要。在此基础上，逐步调整以东、中、西部和东北地区划分为基础，按行政区制定的区域普惠性政策。

　　1.对东部发达地区主要政策：（1）对国家设立的综合改革配套试验区的深圳特区、上海浦东新区和天津滨海新区继续给予多方面的税收优惠，使之成为最具活力和实力最强的经济体系，成为我国技术和制度创新的中心，以及先进制造业的基地，以有利于支持和带动其他地区发展。（2）进一步发挥东部地区现实和潜在比较和竞争优势，提高辐射带动作用。积极推进产业结构优化升级，增强东部地区的企业创新能力。把资源消耗程度大、技术水平相对比较低的加工制造业外迁以及对高科技企业、研发基地和总部基地等加大税收扶持和激励力度。（3）对由于承担较多外贸出口而导致出口退税增加，地方财政负担加重的口岸地区，应给予必要的财税补偿。

　　2.对中西部地区主要政策：（1）目前招商引资仍然是中西部地区的重要任务。应继续加大吸引投资的税收政策力度。对投资于中西部适宜开发地区的企业，在继续保留现有促进开发的流转税、所得税优惠基础上，实行延期纳税制度，从成立之日延长企业所得税优惠期限。并提高投资抵免优惠力度，对税后所得再投资于中西部地区的，实行全额退税的鼓励政策。（2）为使税收优惠政策更好地引导投资流向，强化企业主导型区域合作与发展，发挥大企业在跨区域资源配置中的作用。采取相对优惠的政策措施，如资金支持、税收减免等政策扶持，帮助具有扩张潜力和要求的企业做大做强，使之成为中西部地区经济协调发展的支柱。（3）实行吸引人才的个人所得税优惠政策，提高个人所得税的扣除标准，对为吸引人才地方政府给予的专门补贴予以免税。 3.对老工业基地和资源型衰退地区主要政策：主要是通过适当减轻税负办法，提高企业自我发展能力。（1）对资源萎缩性企业或地区，适当降低资源税定额税率或免收资源税，由此影响的地方财政收入由中央财政给予专项补贴。（2）为扶持接续企业发展，调整产业结构，对新办企业给予减免所得税照顾。（3）根据老工业基地和资源型城市财政困境，调整现行税收分成比例，适当增加地方税收留成比例，缓解地方财政压力。

　　4.对区域经济一体化的主要政策：目前，以优势互补，在更大范围寻求发展的跨地区经济联合非常活跃，继珠三角、长三角、京津冀等经济区域相续崛起之后，又出现了泛珠三角、泛长三角和环渤海经济圈，以及沿边境或跨境经济联合，出现了福一台海峡西岸经济区、粤一港澳关贸一体化、中国－东盟经济一体化、中日韩三国区域经济一体化等不同层次的经济联合。这有助于彻底打破行政分割和经济社会发展各自为政的僵局，消除体制性障碍。区域经济联合必然要求税收政策、征管制度协调配合，打破税收围墙，为构筑一体化的区域市场环境提供税收保障。