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结构性减税：下一步应主推营业税

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2019-08-31 04:59

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许善达

　　本报记者郭玉志/文

　　“结构性减税是国务院的重大战略决策，希望企业界、学术界和政府有关部门共同努力，落实好这一战略，推动国民经济更好更快地发展。”

　　3月10日，全国政协委员、中国国际税收研究会副会长、国家税务总局原副局长许善达在看到本报“为企业减税更重要”两会特刊后，欣然写下了这一句话。

　　许善达在接受本报记者采访时表示，财税体制改革并不是一蹴而就的事情，既要考虑到企业的实际困难，又要考虑到国家经济环境，综合考虑为我国财税体制改革作出贡献。“从当前的环境来看，一次性将所有营业税都改成增值税的可能性不大，但可以进行试点。营业税多达11个税目，先选择一两个税目在相关地区进行试点。”许善达建议，在条件成熟后，逐步推广和扩大地区范围。

　　“这个时间可能会很长，2008年的企业所得税两法合并和2009年的增值税转型分别用了5年和6年的时间。”许善达告诉本报记者，一个“五年计划”可能完不成营业税的全部改制，“不可能太乐观”。

　　“服务业增加值和就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重没有完成 "十一五"规划目标。”3月5日，温家宝总理在做今年政府工作报告时，在肯定过去5年成就的同时，并没有回避相关问题与不足。

　　服务业发展滞后源于营业税

　　回顾过去，1994年的分税制改制无疑是我国财税史上的浓墨重彩的一笔。

　　许善达表示，1994年的税制改革中，制造业实行增值税，摆脱了产品税重复征税的弊端，促进了制造业快速发展，并带动了出口退税，为国家发展成为制造大国和出口大国奠定了坚实基础。

　　1994年税制改革后，营业税的课征范围有了较大调整。根据现行《营业税暂行条例》规定，征收营业税的行业包括：运输业、建筑业、文化业、娱乐业、服务行业等应税劳务以及转让无形资产和销售不动产的经营活动。

　　据许善达介绍，当时由于种种原因，我国在制造业等领域推行增值税改革，而在服务领域则全面保留了营业税制度。17年来，营业税一直存在重复征税、出口不退税、与增值税重复征收等问题。

　　在当前经济环境下，营业税的弊端逐渐显现出来。“1994年税制改革的总体方案是由我所在的司具体负责起草，应该说当时由于时间紧、改革条件限制，税制遗留的问题不少。”许善达说。

　　“这也是当时不得已而做的事情。”许善达告诉本报记者，每一次改革并不会十分完美。在当时的国民经济环境下，保留营业税好处多一些，解决了许多问题，但这么多年之后，保留营业税的“好处”已经释放完毕，弊端逐渐显现出来。

　　许善达认为，营业税税负平均比增值税高，特别是服务业中的劳务部分高出较多；同时，营业税目前还是重复征税，征完税的销售收入需要再征一次税；营业税中的劳务出口也不免税，即使免税，和退税的差距也很大。

　　按照“十一五”规划预期目标，我国服务业增加值在国内生产总值中的比重增长3%，而实际完成2.5%。

　　据统计，截止到去年底，我国服务业占GDP比重为43%。服务业就业人口占全部产业就业人口的比重，按“十一五”提出的目标是4%，实际完成3.5%，总体水平是34.8%。

　　我国服务业明显滞后。不仅如此，有媒体报道称，“服务业增加值和就业比重”这两个指标比世界平均水平要低20个百分点，比许多发展中国家还要低。

　　税收与税源背离掣肘地方财政收入增长

　　在许善达看来，政府减税措施应该主推营业税改革，营业税弊端是我国税负偏高的一种表现，问题需要在时机成熟的条件下解决。

　　“随着经济实力的增强，结构性减税还将有很大扩展空间。”许善达认为，分税制改革是我国深化财税改革的一部分，现行税制要求企业在注册地缴税，而不是按照税源地缴税。

　　这导致一个地区的税源所形成的税收被另一地区无偿征收，使我国地区之间的财政收入差距非正常扩大。

　　关于税源与税收问题，许善达给本报记者举了一个例子。比如说，在西气东输工程中，天然气从新疆运到上海，途经十几个省，其中所有运费形成的营业税收入全交给上海市，而沿途多个省份为工程征用土地，维持治安，提供人力、物力、财力，但这些省市却拿不到西气东输工程的税收。从这一现象来看，显然有失公平，财税改制问题的迫切性显而易见。

　　在许善达看来，中国分税制的深化改革，可以也应该学习发达市场经济国家的经验，遵循地区之间税收与税源一致性的原则。

　　据介绍，2008年新《企业所得税法》推出时，全国人大已经部分接受这个意见，在审议通过税法时形成决议，要求国务院在不同地区分公司之间分配企业总部的所得税税收。

　　根照国务院的办法，绝大多数中央企业总部的税收都不需要向各地分配，在需要分配范围内的企业都是中小企业，因而每年分配给各地的所得税数量很小。

　　徐善达说，税收税源背离的问题不仅考量着中央与地方的财政关系，也影响省与省之间横向关系的调整。

　　在“两税合并”以后，根据上述国务院相关规定，企业总部所在地要拿出50%的所得税，在不同的税源地进行分配。

　　许善达表示，在一些大的行业进行调整分配，结果还是不能令人满意。

　　推行营业税改增值税试点

　　全国两会期间，包括娃哈哈集团董事长宗庆后在内的诸多企业家，都提出了为相关行业企业减税的相关建议案，使得“企业减税”成为诸多代表委员小组讨论热议的话题之一。

　　怎么减、如何减、哪些领域适合减，成为全国两会期间代表委员们讨论的重点。

　　许善达在接受本报记者采访时表示，转方式、调结构的一个方向就是大力发展服务业，使服务业在国民经济中的比重提高。

　　许善达表示，下一步的结构性减税应该主推营业税改革，将对服务业征收营业税改为征收增值税，以促进服务业的发展。

　　当前环境下，营业税如果改为增值税，对我国服务业发展的影响显而易见，但改革的难度和决心不亚于1994年的税制改革。

　　营业税改革的压力非常大，它会触动企业和国家、中央和地方各个方面的利益关系。

　　“根据相关规定，营业税收归地方所有，增值税收归中央政府。”许善达告诉本报记者，简单设计一个税制是容易的，但将所有的利益关系考虑清楚，难度非常大。

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　　因而，一次性将所有营业税都改成增值税的可能性不大，不过可以在相关地区进行试点。许善达告诉本报记者，营业税有11个税目，可以先选择一两个税目进行试点。

　　同时，在部分有条件的地区进行试点，减小对中央政府及相关地方政府收入的影响，然后逐步扩大试点地区，逐步扩大营业税改增值税的税目，但可能需要5年到10年时间。

　　“上海已经被批复为国际金融和航运中心，有着先天的条件，可以作为营业税改革的试点地区。”许善达建议，可以将上海市营业税目中的运输保险营业税和保险营业税的税目，改为增值税，这不失为可以考量的方案。

　　许善达告诉本报记者，结构性减税是我国税改的方向，“十二五”规划纲要中明确指出扩大增值税征收范围、调减营业税、调整消费税、全面推进资源税，一系列有增有减的税制改革，凸显了财税体制更好地服务于经济结构调整和转变发展方式的调控思路。

　　“营业税改制可以促进服务业的发展，服务业发展加快，从而促进我国经济结构的调整。”许善达告诉本报记者，当前我国服务业中有些行业实行出口免税政策，但免税的力度和出口退税相差太多，“免税就是在出口环节不征税，而出口退税则是出口环节不但不征，购进的税还返还企业”，只有税负降下来，服务业才会有更大的发展。

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