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学生伤害赔偿：谁来立法？

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2019-01-07 08:21

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近年来，随着人们法律意识的增强，学生伤害赔偿纠纷日益增多，各地司法机关在处理学生伤害赔偿案件时呈现出来的不一致现象，日益受到包括学生家长、法律界人士在内的社会各界的广泛关注和思考。不少人将这种不规范、不一致现象归结为立法的不完善。为了解决司法界在处理学生伤害赔偿案件时所遇到的困惑，规范学生伤害赔偿处理规则，上海市人大常委会率先于２００１年７月１３日通过了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，并于同年９月１日起施行；２００２年８月，教育部又颁布了《学生伤害事故处理办法》；嗣后，浙江省第九届人大常委会批准的《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》亦于２００３年２月１日起开始施行。上述地方性法规、行政规章的颁布，无疑有助于司法机关迅速、有效地处理学生伤害案件，并在一定程度上有助于保护各方当事人的正当权益，维护学校的正常教学秩序。但是，笔者认为，通过地方立法的方式规范学生伤害赔偿事项，既缺乏合法性，亦无必要。

首先，人身损害赔偿立法的民事法性质，决定了无论是作为最高国家行政机关的国务院，还是作为国务院各部委的教育部，都无权进行所谓的“立法”。虽然根据宪法和组织法的规定，国务院享有行政法规的制定权，各部委也享有行政规章的制定权，但其行政性质决定了其立法权只能限于与行政管理有关的事务，而无权就关涉刑事、民事等方面的事项制定规则，不能以行政立法的方式加以处理。根据我国立法法第八条的规定，有关“民事基本制度”等事项属“法律”的专属立法权，只能由最高国家权力机关行使。虽然根据该法第九条的规定，除有关犯罪和刑罚、剥夺公民政治权利和限制人身自由的强制措施和处罚，以及司法制度等事项外，在最高国家权力机关未制定法律的情况下，国务院可依全国人大及其常委会的授权而获得制定行政法规的权力，但国务院事实上并未获得全国人大或其常委会的这种授权。至于作为国务院职能部门的教育部，虽然可在其法定的职权范围内就有关教育管理事项制定行政规章，但同样无权对学生人身损害赔偿作出任何规定。

其次，就地方国家权力机关而言，其立法权亦主要限于行政管理事项，同样不得涉及民事法律领域，这在立法法里亦有明确的规定。根据该法第六十四条的规定，地方性法规的立法权限限于以下三个方面，即：（１）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（２）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；（３）对依立法法第八条规定的专属国家立法机关的立法权限以外的其他事项，在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，亦可先制定地方性法规。作为民事基本制度的组成部分，学生损害赔偿属于第八条规定的专属最高国家权力机关的立法事项，同时也不属于“地方性事务”，地方国家权力机关无权以地方性立法的形式作出规定。此外，因学生损害赔偿立法的内容超出了“为执行法律、行政法规的规定”而“需要根据本行政区域的实际情况作具体规定”的范围而属于“自主性立法”的范畴，故地方国家权力机关亦不得据立法法第六十四条第一款第一项的规定为其所谓的“立法”行为辩解。

再次，学生损害赔偿真的无“法”可依，以至于需要通过地方立法或行政立法以解燃眉之急吗？在学生伤害案件中，人们似乎普遍认为，由于缺乏相关的法律条文，导致学生伤害案件的处理缺乏法律依据，因而要求就有关学生伤害赔偿问题进行立法的呼声很强烈。然而，真实情况是否如此呢？如果我们仔细检视现有的法律规定的话，尽管不是很完善，但并非无“法”可依。我国民法通则第一百一十九条关于侵害公民身体造成伤害的规定，不但是处理一般人身伤害赔偿案件的依据，也是处理学生伤害赔偿案件的法定依据。尽管学生伤害案件有其自身的特殊性，但这种特殊性并不影响民法通则相关规则适用上的有效性与合理性。从这个意义上说，并没有就有关学生伤害赔偿问题进行专门立法的必要性。至于现有立法本身所存在的不完备或不完善，并非学生伤害赔偿案件特有的尴尬，而是目前所有人身伤害赔偿案件的普遍性问题。对于这些问题，应当通过统一的立法来解决，而不应当采用目前通行的“个案处理”的方式进行立法。目前如铁路运输人身损害、航空运输人身损害赔偿等单独“立法”的模式，其缺陷是显而易见的，除了可能因严重的部门保护主义而使受害人的权益得不到有效的填补外，更为严重的是，如此立法模式，还可能导致法律的混乱，增加司法机关法律适用上的困惑，无助于法律的完善与发展。因此，新的立法应尽量避免采用此种“个案”处理的方式进行，而应当通盘考虑。由于统一的民法典正在起草之中，可望在不远的将来出台，拟议中的民法典亦专门有“侵权行为法”篇，对人身损害赔偿等问题作出了专门的规定。因此，目前并无就学生损害赔偿问题进行立法的迫切需要，司法机关完全可以根据现行有效的民法通则的有关规定及最高法院的有关司法解释对之作出公平、合理的处理。即便有不明确之处，急需诠释或者完善的话，也完全可以由最高法院根据民法的基本原则和精神通过司法解释的方式加以处理，而无需地方国家权力机关或行政机关越俎代庖。

吴萍万洪云

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