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浅议国外法院的司法ADR制度

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2019-05-16 09:31

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浅议国外法院的司法ADR制度发布日期：2009-07-15 文章来源：互联网在社会转型期的今天，人民内部矛盾日益凸显，随着诉讼时代的来临，越来越多的纠纷涌入法院。如何进一步拓展调解空间，探索并完善多元化解决纠纷的方式，避免法院变成 “纠纷集散中心”，成为当前一个时期我们法院所要面对的重要课题。而在美国、日本以及我国的台湾地区，司法ADR技术已经相对成熟（ADR即英文Alternative Dispute Resolution的缩写，译为“替代性纠纷解决方式”，按照其实质含义可以译为“非诉讼纠纷解决方式”）。在我们构建大调解机制的今天，学习并借鉴他国司法ADR先进理念及运作手段显得十分必要，正可谓“他山之石，可以攻玉”。

　　ADR起源于美国，高额的诉讼费以及冗长繁琐的诉讼程序迫使人们去寻找一种新的解决机制，诉讼外调解制度因此孕育而生。因其成本低、效率高，在美国得到了大范围推广。1998年10月，克林顿总统签署了《ADR法案》，并授权联邦地区法院制定具体规则，进一步推动了ADR制度的应用。司法ADR种类繁多，但主要方式是调解，因此本文将以调解为主要视角，分析各国司法ADR制度设计的特点。

　　各国各地区的司法ADR规定各不相同，但是都通过自身的特点和优势，在解决纠纷方面起到对诉讼审判补偏救弊、分担压力和补充替代的共同作用。笔者以ADR制度较为成熟的美国、日本以及我国的台湾地区为例，总结有以下几个特点：

　　一、通过立法和设立专门的调解机构将调解规范化、制度化。各国法院为鼓励当事人选择调解在制度设计上都不遗余力。美国司法ADR种类丰富，日本的ADR立法完善并具有较强的操作性。美国法院附设司法ADR将调解与审判严格分离，调解只在开庭审理前进行，并且交由非营利性调解协会来进行。调解的程序规则由法院制定，但是主审法官不参与调解，避免对双方当事人施加不利影响。这样的制度设计保证了调解的公平与公正。

　　而日本系统地将调解纳入司法制度，将调解分为《家事审判法》中的家事调解和《民事调解法》中规定的民事调解。调解委员会负责所有的调解，设于法院之内，由指定的法官担任调解主任，再由他从其他有经验学识者中制定两名以上的调解委员。调解委员会的人员任免、工资等都由最高法院统一规定。《家事审判法》中的所有案件除了极个别类型案件不适用调解，其他均采用调解前置原则，只有调解不成方可向法院起诉。《民事调解法》中规定产生民事纠纷时，当事人可以自行向法院提出调解，该调解在调解委员会进行；法院在适当的时候也可以单独进行调解，而无需经过调解委员会的调解。

　　二、各国各地区法院都大力宣传调解的好处，制作ADR宣传资料并送达双方当事人。美国的加利福尼亚州北区法院，每一起经济案件到达法院后，他们都会给当事人送达一份《同意ADR程序或需要举行ADR电话会以通知》，当事人在案件进入审理之前，只能同意一个ADR程序或是选择参加一次ADR电话会议。法院在发出通知的同时，还给当事人寄送了《加利福尼亚北区法院的ADR宣传品》。无独有偶，在我国的台湾地区，法院的调解宣传品上如此描述：要迅速解决纷争，又不伤和气，请利用诉讼外的最佳选择——调解，调解具有省钱、省时、和平解决纠纷、畅所欲言、获机会多等诸多好处。在这张宣传品上，调解的优势被详尽生动地对比出来，为当事人深刻了解调解制度并主动选择调解打下了良好的基础。

　　三、尽可能扩展司法ADR的应用范围，当法院的胜负判决难以平衡各方利益时，就应该考虑ADR.美国的法院附设调解主要适用于家事案件，有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议案件以及一些特定的争议，这些争议涉及社会团体和个人的复杂利益关系，如种族冲突引发的争议和环境争议案件。而日本的《家事审判法》中的家事调解和《民事调解法》中规定的民事调解所涉及纠纷类型极为广泛，笔者在前文中已经做了介绍，这里就不再赘述。台湾法律中将不动产人相邻关系、亲属间争议、道路交通事故或医疗事故纠纷发生争执的案件进行调解前置。这些案件都有共同特点：即法院的胜负判决难以平衡各方利益。要么纠纷双方当事人关系具有继续性，日后关系的维护也是应当予以重视的；要么损害发生的原因范围、责任划分等需要长时间的调查以及司法鉴定等，费时费力，先行调解能够使纠纷获得合理解决，减少双方当事人的利益损失，节约诉讼成本。[page]

　　四、在制度设计上侧重鼓励当事人选择调解，加大对不履行义务者的制裁力度，昂贵的“败诉”风险和“不履行”风险使双方当事人不得不自觉履行义务。在日本，申请调解需要缴纳申请费，但这笔费用大约只是起诉时所缴纳的诉讼费的一半左右。当事人又在两周内起诉的话，已经缴纳的申请费可以折抵诉讼费。日本人甚至在民事调解中引入了强制性因素，法院也可以强制其进入调解程序，收到传唤的双方当事人如果没有理由拒不到场接受调解，法院可以处以5万日元以下的罚款。当然，这样有点“不近人情”的规定违背了我国“调解自愿”的原则。在美国，若调解方案不被接受，案件转入法庭审理。拒绝的一方当事人如果没有得到比调解结果更有利的判决时，则要承担拒绝调解以后双方所产生的费用。这种带有惩罚性质的措施增加了双方当事人的诉讼风险，在一定程度上抑制了双方当事人滥用诉讼权利的行为，增强了调解的可接受性。而在国外，健全的信用制度以及高贵的诉讼费用（包括律师费以及其他费用）也会促使双方当事人尽可能地自觉履行义务。在我国，司法制度的设计很多方面不利于对债权人的保护，债务人总是穷尽各种方法“赖账”，败诉或者迟延履行并没有使其损失更多利益。

　　以上我们分析了美国、日本、台湾等国家与地区的ADR制度的优势，而事实上，诉讼调解被国外同行誉为“东方经验”并得到赞赏。诉讼调解与我国的特定的文化背景相吻合，是通过说理与讲法相结合的方法，让当事人自觉自愿的接受调解结果，自觉履行调解协议。中国人讲究“和为贵”，崇尚“无讼”，调解制度在中国更多地被理解为一种司法精神或是经验，而外国却是将这些上升为司法制度。

　　我们首先完全可以借鉴美国加利福尼亚州北区法院和台湾法院的做法，加大对调解的宣传力度。在我们日常送达中，将这样的一张宣传单随之送达给双方当事人；在我们的各种形式法制宣传中，也不妨加入这样的一种宣传，使中国的老百姓更加深刻地了解司法ADR的种种优势。诉讼——未必是解决纠纷的最佳选择。

　　其次，我们可以在这些宣传的基础上，探索中国模式的司法ADR.我们认为，中国的司法ADR已经有了一定的雏形。婚姻家庭纠纷和继承纠纷等也被列入调解前置程序，劳动争议案件等则规定了仲裁前置。但是，我国的司法ADR特别是调解制度的设计上较为混乱无章。我们没有独立的调解委员会，案件进入法院后基本上没有调解的时间或机会便进入承办法官手中，然后再选择调解或是判决。这样的程序设计使得调解并不独立，由诉讼承办法官直接参与调解使得调解和诉讼是融为一体的，并没有清晰的分界线。因此美国和日本对调解的做法值得我们借鉴。探索调审适度分离，构建我们中国自己的法院附设调解制度已经具备基本条件。我们可以借鉴我们中国陪审员制度，选任并培训调解人员。这一系列制度的建立还需要深入调研，但我们的目标已经明确：不是所有的案件都必须毫无例外地进入正式的诉讼程序，要为当事人寻找到一种快速、低廉、低对抗性解决纠纷的选择。

　　再次，我们应当确定调解的纠纷类型，并适当引入强制调解，明确规定将调解设置为某些类型的纠纷进入诉讼的并经程序。根据试行诉前调解法院的实践经验，原则上只要符合当事人自愿原则，均可纳入诉前调解程序，但有两种情况例外：（1）依法律性质不允许当事人自由处分货不能依和解发生法律效力的法律问题，如婚姻无效、撤销婚姻等；（2）依当事人状况不能调解或者调解显无成立可能的，如双方当事人下落不明需要公告送达或在国外需要域外送达的。除了这些自愿调解的纠纷类型，实践中很多国家和地区将一些纠纷作为强制调解也收到了很好的效果。这样的程序设计并不妨碍当事人的诉权行使，调解程序的进行及达成等事项仍然取决于当事人自由的意思表示，且若调解不成仍然可以进行诉讼。《最高人民法院民事调解工作若干问题的规定》第二条规定：“对于有可能通过调解解决纠纷的民事案件，人民法院应当调解。”笔者认为应经调解的纠纷类型原则上有两种：（1）涉及特殊社会关系的纠纷，如婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷；（2）争议标的额较小，事实清楚、争议不大的纠纷。如民间借贷、劳务合同纠纷、物业纠纷等等，这些纠纷包括社会生活的方方面面，范围较广，原则上还应该进一步细化。[page]

　　以上就是笔者就我国调解制度建立的几点设想。在我们高度重视大力推进调解工作的同时，也要特别重视司法权威，改善相关的程序制度，重视审判和执行的作用。否则，再好的制度设计也只能是一纸空文。借鉴他国司法ADR的长处，努力构建起中国特殊的调解制度，唯有如此，我国法院的司法ADR才能得到健康快速的发展，和谐社会和公正司法的实现才能真正到来。（江苏省宿迁市宿城区人民法院·左林林）

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