中国加入WTO农业谈判的五大怪点

　　2004年5月，经济合作与发展组织部长理事会会议结束后，世贸组织谈判中争论最大的农业谈判便开始有所动静。农业谈判将在7月达成框架协议(已于8月1日达成--编者注)。笔者曾经参与过乌拉圭回合的谈判，但对目前的状况，有几点无法理解之处。这些无法理解之处，并不是指国外的动态，而恰恰是指日本的某些做法。

　　怪点之一：出口补贴

　　在农业谈判取得新的进展、5月底日本政府公布有关农业谈判的应对方针之际，日本某报以大幅标题，“取消出口补贴的提案，作为谈判中的‘进攻’材料”进行报道。这第一大怪点就是：日本要以此“攻击”谁呢?

　　没有采取任何出口补贴措施的日本在乌拉圭回合谈判中，曾明确提出应该废除最为扭曲贸易规则的措施--出口补贴。可是，在这次谈判中，由于重视同提供出口补贴的欧盟之间的合作，对于出口补贴问题，日本已经从废除改口为削减出口补贴。另一方面，在乌拉圭回合谈判中，由于日本要求实行大米关税化的特例措施，若从最开始就实施关税化的话，大米的最低准入量(低关税配额准入量)还可以保持在国内每年消费量5%的水平，而今却提高到了7.2%。所以，日本一直认为谈判中最为重要的内容是要求把大米的最低准入量下调至5%。可是，正如下文将要提到的那样，欧盟虽然自己没有设定5%的准入量，却认为日本的主张有悖于自由化而不予支持。这样一来，日本和欧盟的合作就成了日本支持欧盟、欧盟却不支持日本的所谓单方面、不平等的单边合作了。这次日本提出废除出口补贴是值得肯定的。

　　2003年9月的坎昆部长级会议上，针对欧盟的出口补贴问题，发展中成员提出应该取消，欧盟却只同意削减。由于双方的立场对立，坎昆会议无果而终。但是，欧盟在2004年5月改变态度，提出可以废除出口补贴。由此，谈判焦点从出口补贴等补贴问题转向如何降低关税等市场准入制度问题上。全世界的所有出口补贴几乎都由欧盟提供，如今欧盟提出要取消出口补贴，所以，有关出口补贴的争论已经结束。

　　如果此次谈判日本要以提出废除出口补贴作为“进攻材料”，那么，在欧盟休战后，日本到底想要“进攻”谁呢?

　　怪点之二：上限关税税率

　　尽管“主战场”已经转向市场准入方面，但是，日本对引进不允许超过一定关税比例的上限关税仍然持反对意见。这是第二大怪点。2003年8月13日，美国和欧盟之间就引进上限关税达成一致，该内容已经写进世贸组织坎昆部长级会议的提案中。预计上限关税的具体数字将在今后商定，不过，上限关税税率不可能超过欧盟目前200%的最高关税税率。从美国的现行关税税率以及欧盟的改革状况看，可能为100%～150%。如果将高达490%的大米税率等下调至如此低的水平，日本的农业将面临崩溃。因此，2003年8月底，农林水产省大臣发表讲话，提出“也要考虑参考各国的直接支付制”，重新探讨粮食、农业以及农村基本规划的问题。

　　即使日本和欧盟在农业多功能性的观点上达成一致，但是，二者在谈判中希望获得的政策却不相同。日本希望获得关税方面的政策，欧盟则希望获得直接支付方面的政策。由此，二者在世贸组织谈判中的合作以失败告终。欧盟的农业政策接近美国，即：由市场决定价格，农户所得采用财政直接支付方式给予保证，以此降低国内价格，减低对关税的依存。美国和(本应和日本结成同盟的)欧盟撇下日本，就引进上限关税达成了一致，不承认像日本的大米那样的高关税税率，这也并不是没有理由的。但是，现在日本农林水产省大臣又表示日本要引进直接支付制，那么，日本为什么要继续反对上限关税制呢?日本应该重点主张的，难道不是在就“为加强日本农业的国际竞争力，必须采取哪种形式的直接支付”进行探讨的基础上，尽量使其能够在世贸组织框架下得以顺利实施吗?

　　在乌拉圭回合谈判中，农业谈判的核心小组由日本、美国、欧盟、澳大利亚等成员构成。由于日本在出口补贴方面不存在利害关系，却坚持反对取消出口补贴的立场，在市场准入、特别是关税下调方面，也一直保持消极保守的态度，所以，现在日本被撇在了一边，印度、巴西取而代之进入了核心小组。2004年6月13 日，在这5个成员的基础上，加上世贸组织农业谈判小组主席，将就实质性事宜进行讨论。而日本却被晾在一边。笔者担心的是，如果日本不改变谈判姿态，会不会越来越难以参与重要的谈判呢?

　　怪点之三：关税配额(市场准入)

　　在“应对方针”中，日本提出反对市场准入的一律扩大。日本的市场准入承诺水平高于欧盟、美国，可是日本为何不能以此作为谈判中的有利条件呢?这是怪点之三。乌拉圭回合谈判协定规定：当基准期(1986～1988年)的进口量不足国内消费量的5%时，市场准入水平设定为5%。超过5%的品种，将当时的实际进口量设定为市场准入量。日本在除大米以外的实行进口限制的品种方面，所提供的市场准入机会都超过国内消费量的5%，所以，都以1986～1988年时的市场准入量作了承诺。市场准入量的数目之大便是日本的特点。例如，日本小麦的市场准入量达到国内消费量的90%。因此，即使只扩大20%，对日本来说，也会产生重大影响。特别是小麦，几乎所有的国内消费都依靠进口，否则国内生产将无法进行。根据新基本法，小麦自给率将由40%提高到45%。而作为有可能为提高自给率做出贡献的农作物，只有小麦、大豆、饲料作物等几种有限的作物值得期待。而且，为使自给率提高1%，小麦生产就必须由1999年的58万吨提高到100万吨，扩大1.7倍。小麦生产如果为零，自给率反而会下降 1%，要实现基本法提出的自给率目标是不可能的。

　　在市场准入水平方面，美国、欧盟正好与日本形成对比。美国的主要关税化品种的市场准入水平占国内消费量的比例分别为：牛肉5.6%，奶制品5.0%，花生5.0%，食糖14.3%，棉花5.0%，均处于比较低的水平。与日本不同，对美国来讲， 5%的准入机会即便扩大20%，也只到6%而已。

　　欧盟的市场准入水平则更低。在最低准入机会品种中，约定的不是国内消费量的5%，而只对从国内消费量中扣除基准期(1986～1988年)进口量后的数量作了承诺(而且，通过肉类产品等的品种捆绑对关税线也实行了猪肉等品种的任意分配)。其结果，在乌拉圭回合谈判协定中，牛肉的最低进口准入机会，按照基准期国内消费量的5%，应该设定的关税配额为37万吨，而实际上仅设定为16万吨。同样，奶酪的关税配额应该设定为21万吨，而实际只设定为12万吨。小麦应该设定为296万吨，实际只设定了30万吨的配额(2002年提高关税后，修改为298 万吨)。至于猪肉，其市场准入水平只不过为消费量的大约0.4%。[page]

　　与消费量对应的市场准入水平低是欧盟的最大弱点。对类似欧盟这种通过附带补贴的出口措施处理过剩农产品的国家来说，如果市场准入水平提高，附带补贴的出口量减少，就不得不减产。虽然程度不及欧盟，但是美国与消费量相对应的市场准入水平也同样处于低水平。因此，对2003年3月哈宾森提出的将市场准入量扩大至国内消费量的10%(像日本的大米那样，部分品种可以为8%)的提案，美国和欧盟均表示反对。在2003年8月，美国和欧盟之间的协定中，在市场准入方面，对关税特意加以渲染，而把市场准入量摆在了次要位置。

　　日本为何不放弃反对市场准入的一律扩大这一否定自由化的姿态，对哈宾森提案的市场准入部分采取积极支持的态度呢?对几乎所有的市场准入机会都超过10%的日本来说，哈宾森提案(包括大米方面的提案)是不存在问题的。与日本不同，几乎不承认市场准入的美国和欧盟的市场准入量要提高大约一倍之多，即从不足国内消费量的5%提高到10%。这大概能够得到希望进入先进国家市场的发展中成员的积极支持。这种观点难道不是“进攻”的姿态吗?笔者认为，日本的谈判代表对美国和欧盟的市场准入水平非常低这一事实应该有所了解。

　　怪点之四：出口税、出口数量限制

　　第四大怪点是，日本对出口税、出口数量限制的规定的观点，从这次的“应对方针”中忽然销声匿迹了。

　　乌拉圭回合谈判中，使欧盟的出口补贴得以正当化的观点是：采用出口补贴，为发展中成员提供廉价的食品。可是，在1995～1997年国际粮食价格上涨之际，欧盟却停止支付出口补贴。相反，为了将低于国际价格的廉价粮食提供给国内消费者和加工企业，欧盟采取了禁止国内农产品出口、并向出口商征收出口税(昂贵的国际价格和低廉的国内价格之间的差额)的措施。在国际价格上涨，发展中成员难以获得粮食的困难局面下，欧盟却通过征收出口税的措施，拒绝向发展中成员提供粮食。虽然关税与贸易总协定和世界贸易组织对出口税没有作任何规定，但是从危及到发展中成员的粮食安全保障的角度看，这是一个比出口补贴更为严重的问题。

　　另外，乌拉圭回合协定虽然要求将进口数量限制实行关税化，但是出口数量限制却依然存在，很难说考虑到了进口国和出口国之间权利义务的均衡。因此，2000年日本提出建议：应该和乌拉圭回合的关税化一样，在将所有的出口数量限制替换成出口税的基础上实行减让措施。

　　在小麦、大豆方面，发达成员及中国、泰国、阿根廷、巴西等成员的出口总量几乎占了出口市场的100%，而工业化落后的发展中成员的出口量却极少。几乎所有的发展中成员都是无力购买足够粮食的贫困的粮食进口国。对出口税、出口数量限制实行严格规定，作为关系到发展中成员的粮食安全保障问题，或许能够得到发展中成员的大力支持。这样的提案，对显示日本积极参与谈判的姿态是有效的。2000年的日本提案中就强调了这一观点。可是，这一有望在全球通用的主张，为什么在这次的“应对方针”中却没了踪影?

　　怪点之五：多功能性

　　怪点之五是，迄今为止，日本付出了相当大努力所主张的、在国际上有望达成一致的、有关农业的多功能性的主张，竟变得无影无踪了。

　　关于农业的多功能性，在国际上已得到认可。1998年3月通过的经济合作与发展组织农业部长会议公报中也提出：“农业活动要超越提供食物和纤维这一基本功能，形成一种景观，为国土保护以及可再生自然资源的可持续管理、生物多样化保护等提供有利的环境”。

　　日本的自然条件是山势陡峭，雨水较多，容易发生自然灾害。农林地通过农业和林业活动，可以发挥防止洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气等作用。如果在水田种植水稻和麦子，实行一年两收，其由光合作用所产生的氧气量接近于热带雨林中的光合作用所产生的氧气量。另外，美丽的田园风景等有利于国民的保健休养。这种“多功能性”是无法在市场进行交易的外部经济。

　　2000年的日本提案全面提出了多功能性问题，其中指出，由于多功能性和农业生产、尤其是生产要素处于密不可分的紧密相连的关系(比如，水田的保水功能可以涵养水源，防止洪涝灾害)，所以，针对要求和生产分离的(没有必要削减的)“绿箱”措施中有关直接支付的必要条件，应该重新进行探讨。外部经济和生产有关联时，应该对生产给予补贴，从经济学的角度看，这一主张也是具有充分根据的。

　　世界各国的非政府组织提出应该排除经济全球化对环境所造成的负面影响。从多功能性的观点提出对“绿箱”措施的必要条件进行修改的提案，非政府组织愿不愿意接受呢?2000年的日本提案是征求了公众意见等国民意见统一过程后而形成的。而且，日本提案的核心是以多功能性为基础的(当时担任谈判的官员曾自豪地称该提案“是国民意见统一过程的成果”。执政党的某实力议员也说过“这是很出色的文章，反复读了好几遍”)。可是，虽然不知道经历了什么样的国民意见统一过程，在2002年11月进行日本模式提案以后，被认为对国际社会具有充分说服力的这一主张，却被去掉了。

　　迄今为止，经济合作与发展组织的讨论，在关税与贸易总协定和世界贸易组织的谈判过程中都得到了反映。和过去采取防御性应对方式的谈判不同，日本抱着将经合组织的讨论成果反映到世贸组织谈判过程的战略性的积极想法，在经合组织中积极发起有关农业多功能性的讨论，并于2003年如愿地拿出了报告。一般认为，谈判中充分利用经合组织有关农业多功能性的报告就行了，可是，不知何时有关多功能性的提案本身却消失了，这又是为什么呢?

　　结束语

　　笔者认为，如果放弃在取消出口补贴的“划拳游戏”中出手太晚、对上限关税税率、市场准入的一律扩大持反对态度的保守姿态，提出把市场准入扩大至国内消费量的10%，以及对出口税、出口数量限制的规定、把多功能性内容纳入到农业协定中等全球通用的主张，日本或许能够赢得发展中成员以及环境非政府组织的尊敬和支持，在农业谈判核心小组中重新获得自己的位置。

　　世贸组织谈判分成各种不同的领域。一般认为，谈判中妥协的主要原因是各成员政府本着即使在某领域作出让步，只要在其他领域能够获益就行了的这一观点。农业谈判也分为市场准入、国内支持(补贴)、出口竞争(出口补贴、出口税)3个部分。此次日本在农业谈判中能够获得什么呢?2000年的日本提案是否被废弃了呢?[page]

　　日本是否只要获得大米的特例措施就万事大吉了呢?维持大米的高关税税率，不外乎是维持大米昂贵的国内价格。在存在国内外价差的情况下，扩大市场准入(关税配额)量，将会减少国内生产。这就是以前的高米价政策和生产调整政策的重复。高米价政策和生产调整政策，阻碍了通过农田的流动化去扩大规模以及通过增加单位面积产量提高农业生产率的步伐。同时，由于小麦、大豆等作物的减产，也降低了粮食自给率。这一选择不仅仅是农产品贸易问题，这乃是整体的农业政策是选择培养农业接班人以“强大的农业”为目标呢、还是选择继续采取包括第二类兼职农户在内的“护送船团”方式的问题。对外政策和国内政策之间不能存在分歧。如果就某项目要求实行特例，就会像在乌拉圭回合谈判中对大米实行特例措施那样，将付出代价。这是关贸总协定和世贸组织的规则。要想光维持大米的关税水平，就很有可能要付出诸如扩大大米的市场准入机会、进一步降低小麦和奶制品等产品的关税、进一步扩大市场准入机会等代价。

　　还有，即便在本次谈判中能顺利过关，特别显眼的高税率在下次谈判中或许也会再次成为被攻击的目标。乌拉圭回合谈判中，在反对关税化一揽子协议的口号下，日本获得了大米的特例措施。从谈判的角度看，这也许是成功了。但是，从日本农业的角度看，这未必是一件好事。日本不是从1999年就开始实行了大米的关税化政策吗?大米的保护措施在政治上也许非常重要，可是，我们应该对乌拉圭回合的大米特例措施所带来的结果进行认真思考，冷静地展开探讨。农产品的谈判虽然失败了，可是通过实行关税化，却取得了最为有利的条件。另外，在农业谈判中始终坚持保守立场，很有可能有损于日本在谈判中的整体形象。日本最希望得到的“投资”已经从谈判中脱离。那么，此次日本将在整体谈判中得到什么呢?

　　保护农业和采取什么样的方式保护是两个不同的问题。应该引进真正的直接支付制，而不是维持关税，由此还可以应对关税下调。这正是欧盟所采取的政策。

　　以上是对世贸组织农业谈判现状不够了解的外行提出的一些疑问。