加入WTO与中国政府职能转变

　　(联合论坛·北京)一、经济全球化对政府作用提出新要求

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　　经济全球化、信息化、市场化与民主化是当代四大国际性潮流。这四大潮流交互作用，将人类社会带入一个崭新的世纪，也给各国带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。为了在日益加快的经济全球化进程中取得生存优势，各国纷纷进行多方面的战略性调整，而政府在这种调整中处于至关重要的地位。?

　　第二次世界大战以后，特别是近二十年来，在技术进步的推动下，经济全球化进程显著加快。随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980至1995年平均增长率达到5.6%，服务贸易异军突起，年均增长速度达到9.3%，均高于同期世界经济增长速度。国际投资日趋活跃，跨国公司在全球范围内展开生产经营活动，尤其是自90年代初期跨国投资生产销售额首次超过国际贸易额之后，累积输出资本已达35000亿美元，直接投资活动越来越成为推动经济全球化进程的主体。金融国际化加速发展，国际金融市场交易量大幅增长，各主要国际金融市场已经形成时间上持续、价格上连动的交易网络。然而真正意义上的全球化的加速兴起将来自于信息经济的兴起，国际互联网迅速扩张，国际间信息流动快速便捷，信息交流意义上的“地球村”正在形成之中。由而可见，随着商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，国际分工、资源配置效率不断提高，世界各国经济相互依赖程度也将日益加深。WTO组织正是国际经济一体化的一种表现。?

　　经济全球化趋势的加强有着多方面的深刻原因，主要表现在三个方面：首先，技术进步与经济发展水平的提高，客观上要求分工的深化与市场规模的扩张。这一要求推动着生产从国内区域间分工向国际分工发展，销售从国内市场向国际市场扩张，尤其是信息技术的高速发展加速推动了这样的变化;其次，技术进步为经济全球化创造了条件。远洋运输技术、航空货运技术和信息技术的进步，大大降低了国际货物运输与信息交流的成本，有力地推动了经济全球化的进程;再次，不断强化的国际经济规则为经济全球化提供了制度保障。世界银行、国际货币基金组织以及关贸总协定奠定了二战后国际经济秩序的基本规则。发达国家凭借其占优势的经济实力，在国际双边与多边经济关系谈判中不遗余力地推行贸易与投资自由化。一些实行外向型发展战略的国家与地区经济发展上的成功，对更多的发展中国家实行贸易、投资与金融自由化产生了强烈的示范作用。伴随着国际产业分工与技术扩散，发展中国家与发达国家之间的比较优势也发生了变化，发展中国家不再仅仅输出初级产品，逐渐成为世界市场上劳动密集型商品的重要供给者，一些新兴经济体也从资本净输入国变成了资本净输出国。在这种形势下，发展中国家也对进一步削减贸易与投资壁垒提出了新的要求。冷战结束后，前苏联和东欧国家走上了经济转型道路，为尽快摆脱原计划经济的束缚，在全球范围谋求发展机遇，这些国家也纷纷选择开放政策。?

　　在国际竞争中，各国政府无疑都会竭力维护本国的经济利益。以往维护国家经济利益，主要依靠设立贸易与投资壁垒等手段，支持本国企业占领国外市场，同时保护国内市场免受竞争对手的侵蚀。在鲜有跨国直接投资的情况下，本国企业就是“民族企业”。跨国公司大量出现后，不仅在全球采购、加工与销售，而且进行全球融资;跨国公司的股票持有者不仅遍布其母国和其他发达国家，而且包括发展中国家的公民，因而，跨国公司的所有权趋于国际化，国籍特征日益模糊。跨国公司进入一国投资，对东道国的经济增长、就业、税收和技术进步等方面产生着重要作用。同时，出于其全球战略的考虑，日益增多的跨国公司重视研发、管理和采购的本地化，越来越深地融入东道国的整体经济之中。当然，在关系国家经济和社会安全的领域，保持独立性是必要的;投资输出国与输入国之间也存在利益冲突。但是，一个日益明显的基本事实是，一国的国家经济利益不再仅仅体现为基于本国资本的传统“民族企业”，而且体现为本国境外资本参与其中、存在于“本土”的合资和独资企业。相应地，维护国家经济利益的手段也由过去的以贸易和投资壁垒为主，逐步转变为以改善投资环境、降低交易成本和增强“本土”各种类型企业的竞争力为主。由而可见，政府在增强国力与促进企业国际化的过程中起着重大作用。?

　　近三十年来，政府的作用总体上呈加强趋势，政府对经济活动的影响可以说无所不在。例如，政府的宏观经济政策影响到国家的总体经济运行，政府的科技政策影响到技术投入与创造能力，政府的贸易与投资政策直接决定一国经济的国际化程度，等等。深一层看，政府对财产权、企业和市场的基本态度，决定了一国的经济制度类型和总体效率状况。后起国家的赶超战略以及受此影响的政府作用方式随着国际经济格局的变迁而逐步改变。从历史上看，每一次技术革命浪潮都导致国际经济格局发生重大变化。化学技术与电器技术发明后，美国、德国实施了“幼稚产业保护”战略，得以后来居上。在二战后的大量技术发明浪潮中，以日本为代表的东亚国家与地区实施“出口导向”战略，创造了东亚经济发展“奇迹”。这些国家得以成功的一个至关重要的经验，就是依据当时的国际国内环境，审时度势，确定并实施合乎实际、行之有效的发展战略和政府发挥作用的方式。?

　　近年来，信息技术迅速发展，并且越来越成为改造传统产业、加速实现工业化的动力。种种事实表明，在新的历史条件下，政府发挥作用也不可能继续沿用以往的方式。从形式上看，某些产业的快速增长直接受益于政府扶持，但相当多的案例研究表明，这样的增长背后所支付的成本很高，并且降低了整体资源配置效率。亚洲金融危机正是把政府干预的不良后果暴露得更为明显。也有一些研究显示，这些国家成功的产业发展与政府的产业政策实际上并无必然联系，而是与国际环境有很大关系。以汽车产业为例，随着这一领域全球化进程的加快，在一个国家范围内形成独立的高效率的汽车产业体系越来越困难了。当年以政府扶持、自成体系、大力出口为特征的“韩国模式”，在韩国本身也难以为继，其他国家更不易仿效。个别小国也许还可能实施出口导向战略，但发展中大国想继续采取这一战略，将受到国际环境的极大制约，与这一战略相适应的政府产业政策也将难以收到预期效果。?[page]

　　所以，在国际经济格局和国家发展战略发生重要转变的新形势下，各国政府特别是发展中国家政府转变其增强经济竞争力的作用方式势在必行。一方面，贸易与投资自由化要求发展中国家必须采取维护公平竞争的政策;另一方面，生产要素跨境流动障碍的大幅度消除，为发展中国家利用全球资源发展本国经济提供了现实可能性。越来越多的国家政府意识到，创造与维护一个有效率的市场比产业政策更重要。政府发挥作用的基点，应当从对资源配置的直接干预，转向使市场起作用，通过市场力量提高资源配置的效率，增强本国经济的竞争力。政府对市场的过度干预，将对市场机制造成扭曲和损害，降低资源配置的效率，有时可能收得一时之效，但在中长期将降低本国的经济竞争力。?

　　1999年11月中美就中国加入WTO达成协议，我国“入世”取得突破性进展，WTO是一个以贸易自由化为宗旨，以市场经济为基础，按照非歧视性与透明度原则制定的有关贸易政策的多边协定，是当今世界多边贸易体制框架的基石。经过长达13年的马拉松艰苦谈判，2000年6月，我国与欧盟就中国加入WTO达成协议，135个WTO成员国中要求与我国进行双边市场准入谈判的37个国家均已与我国达成协议，中国“入世”已成定局。加入WTO客观上要求政府转变职能，提高政府管理效率。政府部门需要在观念、职能和管理方式上适应加入WTO的新形势。入世后，政府必须明确自己的职能定位，即在市场经济条件下政府管理职能最基本的特征是，满足社会公共需求，不断给企业和居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务。在管理方式上，将“行政��控制型管理”转变为“规则��服务型管理”。政府要根据新时期的职能定位，简政放权，切实转变管理方式，并提高管理效率。

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　　二、WTO原则的实质是强化市场机制对全球资源配置的基础性作用

　　WTO是以市场经济为基础的，WTO原则的实质是强化市场机制对全球资源配置的基础性作用。WTO的基本职能是“制定规则、开放市场和解决争端”，其中最重要的是制定规范市场运作的规则，监督这些规则的执行也主要看是否搞市场经济。只有成员国搞市场经济，才能体现权利与义务的对等，关税减让才会有实效。WTO前身GATT建立的初衷就是纠正非市场的行政干预对国际贸易的扭曲，这种扭曲集中表现在，通过高关税或政府补贴、限制进口数量、反倾销等手段，人为地阻碍商品及生产要素在国际间流动，甚至用意识形态和民族偏见来隔绝世界市场。所以，WTO的基本原则、协定和规则是以市场经济为基础，实行自由竞争。WTO已经成为推动经济全球化的主要力量和体制基础。目前WTO135个成员中，有120多个实行市场经济的国家和地区，其余是向市场经济转型的国家。中国加入WTO后，可以在平等互利的基础上，与这些国家和地区开展各种形式的经贸合作与竞争，可以把国际市场的价格机制、竞争机制和供求机制引入国内，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用。?

　　中国十多年的入世谈判，主要做了两个方面的承诺，一是遵守规则，二是开放市场。遵守规则就是根据WTO要求搞市场经济，根据WTO规则修改我国的法律，使我国的经济体制向以市场经济为基础的国际规范靠拢;开放市场就是要逐步削减关税，取消非关税壁垒，减少行政壁垒对资源配置的阻碍作用。这将使我国体制环境发生重大变化。根据WTO的要求，我们现在正在简政放权，逐步减少政府审批制度。特别是减少审批权必将带来政府的职能转变，实现政企分开，也是政府管理体制和管理方式的革命。?

　　政府职能转变是政治体制改革的重要内容之一，党的十五届五中全会指出要进一步推进政府管理体制改革和机构改革，明确了转变政府职能的方向与任务。当前强调转变政府职能，意义重大。?

　　面对经济全球化的大趋势，政府面临加入WTO的冲击。而我们现行的政府职能是伴随着计划经济体制而建立起来的，如果不转变，将很难适应新形势的发展。国有企业改革能否成功、并真正搞活，精简机构能否顺利进行、并搞的彻底，都与政府职能转变密切相关。政府职能转变还关系到反腐败、建立廉洁高效的政府，是反腐倡廉的重要举措。因此，加入WTO需要政府按照发展市场经济的要求转变职能，建立社会主义市场经济体制。??

　　三、按照WTO规则，成员方均要承诺多方面的政策调整与职能转变义务

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　　WTO作为具有约束力的国际组织，各成员方的加入，实际上意味着承诺自己的经济管理政策和职能要按国际标准进行调整和转变。WTO的核心是成员方政府缔结的各项WTO协议，这些协议“为国际商业活动提供了基本的法律规则，其本质是契约，约束各国政府将其贸易政策限制在议定的范围内”。?

　　中国作为由计划经济向市场经济转轨的国家，贸易规则和体制的谈判涉及并影响了中国国内公共政策的制定、贸易管理体制、投资限制措施、政策透明度、国民待遇、补贴措施、政策调整程序、司法和行政审议，国际收支平衡措施、保障机制等广泛的方面。实际上，从中国申请恢复关贸总协定缔约国地位以来，中国原有的经济体制一直是关税减让谈判中遇到的最大体制障碍。?

　　自20世纪80年代以来，中国已经逐步以原关贸总协定的规则为参照系，对中国的宏观调控体系进行了一系列的改革，从降低关税，放开物价，取消出口补贴，统一双重汇率，公开贸易政策，到开放国内市场等。由此可见，中国加入WTO的谈判过程也是中国经济市场化改革过程和社会主义市场经济体制逐步确立的过程。?

　　加入WTO后，中国必须按照WTO原则和入世承诺进行体制改革和政策调整。其中包括：?

　　1、按照公平贸易原则，减少对贸易管理的行政干预，强化市场机制的作用。加入WTO要求政府职能部门按市场经济的规律，逐步取消补贴和不合理的政府支持措施，用经济和法律手段对经济贸易进行管理，减少直接的行政干预，保护知识产权，创造良好的市场环境，维护国内外市场的公平竞争。比如，逐步减少政府的审批权。过去我国从国外进口的产品有二千多种都要经过政府审批，现在只保留了三十多种。五年以后，要全部取消。按照中外合资的要求，按中外转让合同的要求，出口比例的要求，企业的谈判合同都要由中央的一些部门来批。现在通过谈判取消了这样一些政府的审批权。?

　　同时要取消工业品的进口数量限制。目前，我国对385个税号的产品保留着配额、许可证和特定招标等非关税措施。由于WTO规则禁止使用这些数量限制，我国将经过五年的过渡期逐步取消。同时我国还承担了24类产品的基期配额和过渡期内每年的配额增长率。?

　　2、按照透明度原则，提高贸易管理的透明度和公开性。透明度与政策的可预见性是WTO的基本原则之一，并通过贸易政策审议机制对各国贸易政策进行定期监督。这一机制不仅要求我国的贸易政策是透明的，而且要求经贸政策符合国际规范。加入WTO之后，中国政府首先要做的就是彻底清理现行的各种政策法规，该废止的要废止，与WTO规则相悖的要修改。凡需要实施的政策法规都必须在指定的公开刊物上发布和通知WTO，并明确实施这些政策的机构和执行的程序。

　　3、按照非歧视原则，对本国和外国企业、商品及服务给予平等对待。我国已承诺逐步开放分销服务，除原油、成品油、化肥、粮食、棉花、植物油、食糖和烟草等八大宗产品由政府指定的少数公司专营外，其他商品的进出口将在三年内逐步放开经营，给予境内所有企业进出口经营权;保证国有企业(含贸易公司)像私人企业一样按市场规则经营，政府不直接或间接干预影响这些企业的经营活动，这些企业对货物和劳务的购买不属于政府采购;政府不再提供出口补贴。?

　　按照WTO规则和我国承诺，我国已经对现行有关外商直接投资的三个法律进行了修订：如取消本地含量、外汇平衡、出口比例、技术转让和建立研发机构等审批外资企业的条件;消除对外资企业在劳动雇工等领域的歧视性待遇，取消外资企业在规模、地域等方面的限制。今后调整的重点是取消对外资企业在税收等方面的超国民待遇，实现内外企业同等税负、公平竞争。同时要改革外商投资审批制度，增加审批透明度。审批程序应力求简单、公开和有效率。要修改《外商投资产业指导目录》，按照我国加入WTO所作的承诺，对《目录》中鼓励类、限制类和禁止类产业进行逐项重新审定，并根据我国产业结构变动进行动态调整。?

　　扩大外商投资领域主要体现在服务贸易的市场准入方面。根据中美达成的协议，我国将允许外商进入银行、保险、分销、电信、运输、法律咨询和会计等服务行业。不过，开放程度的扩大在各个领域都有过渡期，同时保留了审批程序。

　　4、按照关税保护原则，WTO认可的经济手段调整贸易政策。首先要实行关税约束，逐步降低关税。关税减让谈判是加入WTO必须履行的义务之一。我国加入WTO，也必须承诺对货物进口关税的约束。我国自主降低关税的计划是2000年将平均关税税率降低15%，到2005年将平均关税降低10%，其中工业品关税税率将降到9.44%。根据中美谈判的结果，农产品的平均关税将由现在的21%将到17%左右，并在未来五年里，将农产品的约束税率由现在的80%逐步降到65%;取消对所有农产品的进口数量限制和出口补贴;中国还要对大宗农产品如小麦、玉米、棉花、大米、豆油等进行关税配额管理，同时承诺逐步增加配额量。按照WTO农产品协议的规定，配额量要达到近三年实际进口的平均量或国内消费量的3-5%。?

　　其次，作为发展中国家，中国将根据有关保护幼稚工业的条款，在过渡期内对少数产业提供合理的保护。另外，中国目前还有9亿人口生活在农村，在较长时期内，国家应根据WTO《农产品协议》，稳定农产品价格，加大农业投入，特别是用于农业科研、技术推广、改良品种、调整结构和改善生态环境的投入。?

　　(1)中国加入WTO首先是政府加入WTO。WTO是以市场经济为基础的、以国际规则为准则的国际组织。它要求的市场经济是遵守规则的法制经济，而不是无序的经济。加入WTO后，我国经济的运行与发展能否遵循市场经济规则，遵循WTO的游戏规则，仍是摆在我们面前的尖锐问题。所以，加入WTO首先是政府加入WTO。因为规则、制度、体制是属上层建筑，由政府制定的，如果说加入WTO受冲击，首当其冲是政府管理部门。所以说加入WTO是中国经济管理方式的一场革命，政府对制度、体制的改革至关重要。这个改革，简言之：按WTO规则要求，在体制上要党政分开、政企分开。也就是说：一要政府转变职能;二要健全、完善法律制度;三要政策、法规透明。?

　　制度创新必须正确处理好三个关系。政府与市场的关系。政府调控经济主要靠经济手段，要能让企业对市场的变化作出反应;二是政府与企业的关系。企业是市场经济的主体，政府对企业的事不能妄加干预，政府职能转变了，更好地明确自己的角色，企业才能搞活。三是政府与社会的关系。应建立起小政府、大社会的格局，凡是社会能办的事，交给社会去办。在过渡期政府要培养社会的自我管理能力。?

　　政府职能转变，并不是不管经济，而是如何去管的问题。当前要解决政府“越位”问题，不要干管得过多过细，管不好又管不了的事情，并且一定要尊重市场经济规律那只无形的手，用经济手段从宏观上来调控;慎用行政干预这种“有形的手”。与此同时，政府也有要强化的方面，解决好“缺位”的问题，如社会治安、立法、普法、税收、海关、文教卫生等公共职能。通过行政法规依法行政，改善市场环境也是政府管理经济的一个重要方面。?

　　(2)加入WTO将对政府行为和管理方式产生冲击。计划经济体制下，政府行为更多地体现为指令性特点，这是与我们指令型经济或命令型经济相适应。随着我国计划经济向市场经济的转轨，政府行为也发生了相应的变化。但总体上，政府行为仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断这样一种行政支配模式。我国不少行政部门还习惯于直接干预企业的经济活动，行政管制还过多，审批制还在经济生活中起主要作用。所以，有人把中国经济形象地称为“审批经济”或“政府行政管理经济”。在现实经济运作过程中，确实存在政府对经济过度替代的问题，一些应该由市场起作用的仍由政府包办，而一些应该由政府职能到位的却没有真正管得起来。否则，我们就很难理解一些地区存在的企业为上一个项目要盖100多个公章的事情。?

　　(3)加入WTO将对现行政府管理体制产生影响。传统计划体制下形成的权利和政府部门在改革中的既得利益，是政府改革的阻力。其次是按照WTO规则，建立和完善社会主义市场经济的法律体系。市场经济是法制经济。加入WTO法律体制，要求我国立法机构对WTO规则进行转换，使之成为国内法律的组成部分。[page]

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　　四、政府职能与WTO要求不相适应

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　　当前，政府职能还没有实现根本性转变，不能适应WTO的需要。

　　1、政资不分、政企不分依然存在。企业市场主体的地位仍停留在理论上，在政策上与实践上还没有解决。调查显示，国有企业经营自主权仍未完全落实，即使是上市公司还是以行政管理为主。政府依然是最大的投资者，国有经济的绝对控股地位和公有股的不流通性的弊端暴露的日益明显，国有控股的上市公司普遍处于所有者缺位状态。非国有企业只有挂靠某个行政或国有事业单位，才能在贷款、税费等方面有信誉。政府管理和决策的角度仍偏向国有经济，而没有对各种经济成分一视同仁。这些规则显然与WTO对游戏规则的公平、透明、非歧视要求不相适应。

　　2、政府职能不清问题未获根本解决，政府职能缺位、错位与越位并存。越位表现在不该由政府管的事情政府插手了，如地方政府和企业一起争上市，争竞争性投资项目，直接决定企业内部经营管理和人事事务。错位表现在政府和企业、市场分工不清，行使了不应由政府行使的企业职能和市场职能，比如，在定价过程中，要么是政府部门过多介入竞争性产品价格决定，忽视了它只能拥有价格监管和维护价格秩序的职能，要么是在进行公共事业(如城市公交、供水、供电、供气、铁路、邮政、公立教育、福利医疗等)价格决策时，忽视消费者的参与。缺位表现在应当由政府完成的事情政府没有履行职能，比如，在建立和维护市场秩序，特别是建立和完善社会信用秩序，给失业者、各类经济单位的退休人员、失去劳动能力的人，贫困者提供最低收入保障，提供充足的公共物品和服务等方面，政府的工作不到位。

　　3、政府经济管理方式未发生实质性的变化，“全能政府”的形象还没有改变。以审批制为基础的行政垄断是我国经济生活中广泛存在的特殊现象，这与WTO的自动注册制和国民待遇原则完全不相容。在计划经济条件下，审批是政府控制和管理社会经济生活的最基本手段。而市场化的一个重要内容就是要尽量减少和取消政府管制和政府审批，改行由市场主体自由进出、自由选择、自主决策。然而，我们的政府在观念上和行为方式上都难以适应经济市场化，仍然习惯于用行政替代市场，而不是作为市场的补充。现行行政审批制度与社会经济发展的矛盾日益突出：一是审批事项过多，审批范围太广。大多数政府部门都不同程度的承担着审批职能，审批事项几乎涉及所有的行业和领域。这些审批事项中，有些是应该由企业或社会中介组织自主决定的，有些是应当由市场自行调节的，有些是应该由法律手段和通过社会中介组织解决的，并不需要政府审批。二是审批环节过多，审批周期过长。许多审批事项，要由政府部门不同层级之间层层审批，不同部门之间重复审批，多头审批，而且审批时限不明确。三是审批事项的法律依据不充分，随意设立审批事项，审批标准不公开，审批程序不规范，有的审批机关及其审批人自由裁量权过大。四是审批责任不明确，监督机制不健全，对审批行为缺乏必要的监督，出现问题很难追究审批人员的责任。五是重审批、轻监管，重权力、轻责任的现象比较严重。

　　4、加入WTO，要求政府尽快实现职能转变，转变工作作风，提高政府服务效率。政府必须根据新的职能定位，改变政府管理方式。政府管理方式必须由直接管制向监控方向转变。目前，各级政府仍然习惯于用行政办法代替市场，直接干预企业决策。而且，产业政策调节的范围过大，很多政策手段不符合WTO规则。加入WTO后，政府对经贸管理将受到WTO规则的制约，数量限制、国产化和外汇平衡要求等措施要取消，政府必须依法行政，增加透明度。因此必须转变政府职能，放松行政管制，减少对资源配置的干预，减少对市场准入的审批，放开企业的手脚。同时加强市场法规建设，维护公平公正的市场秩序。将政府目前的“行政控制型”管理彻底的转变为服务型管理。另一方面，市场开放可能带来的风险，WTO的关税保护原则要求取消非关税壁垒，我国对国际收支平衡的控制将更加依赖货币政策、财政政策和汇率政策等间接调控手段，直接对政府宏观调控能力提出了挑战。这就要求政府对有关法规和政策进行充实和完善，提高政府管理效能。