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理顺土地产权，建议成立土地国资委

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2019-11-05 21:40

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　　2001年后，各地建立了土地储备中心，它只不过是一个事业单位，却有非常大的权力，所有的土地乱象以此机构为发射点爆发出来。它提出了一个重大问题：如何建立国有土地的出资人制度?

　　土地乱象背后的制度缺失

　　在社会转型与市场化改革两个大背景下，土地乱象比较多。不仅农民土地，包括农村土地和农业土地都出现了乱象，如土地红线问题;土地征收征用的关系，与此相关的拆迁、房地冲突、小产权房、经适房、廉租房问题;另外，还有土地价格、租税费不分以及土地市场权钱交易问题等等。

　　归结起来，是制度存在缺失。制度层面有三个关键点：

　　一是以宪法、物权法、土地管理法为轴心的法律结构不清晰。这是土地的元制度，包括土地所有权制度、土地使用权制度、土地管理制度。很多土地乱象，都因此而起。

　　第二是城乡土地依然是二元结构，分成国有和集体两种所有制。宪法、物权法和土地管理法确立了这个结构。

　　第三，国有土地、集体土地和个人财产之间的关系，这三个层面的权利与权力还没划分清楚。

　　国家、集体与个人：要理顺的土地产权

　　土地改革的总目标，是理顺土地的产权关系与管理体制，加快土地市场化进程，以使全体国民经济效益最大化。

　　国有土地要解决四个问题：政府与土地市场的边界，处理好土地监管者与所有者及土地经营者之间的关系;其次，中国国土辽阔，中央和地方应该各有自己的土地。目前，在所有权和使用权上，中央和地方都没有做出区别，地方政府在拿中央所有的地进行土地经营，成为其重要的财政来源;再次，经营、非经营、资源性土地，现在没有分开，非经营性与资源性土地都在经营;最后，经营性、非经营性和资源性土地进入市场缺乏程序。

　　再说集体土地。农民宅基地、经营承包地等集体土地层次上的矛盾，与土地决策结构有非常大的关系。耕地如何变成乡镇村长手中控制的资源?为什么出现拿百万元竞选一个村长的现象?

　　个人对土地的权能不仅是所有权，而是财产权，英文为Property right，是一束权利。所有权、使用权，包括租赁、典当权、递延财产权等，只要它在市场上流转，土地权能就是无限的，可以在市场中被不断创造出来。因此，公民个人与土地有千丝万缕的关系。目前突出的问题是房地分离，是公民个人拥有的无限房产权与有限的土地使用权之间的冲突。

　　另外，十七届三中全会确立现有土地承包关系永久不变，什么是永久不变?在法律上非常模糊。

　　土地储备中心的合法性存疑

　　2001年后，各地建立了土地储备中心，但其性质很成问题。各地的土地储备机构虽然运作模式略有不同，但其共同点是接受政府委托从事土地收购、储备工作的职能机构，基本职责是协助政府建立土地收购、储备、出让机制，根据城市土地规划、年度供地计划和市场需求，收购、储备土地，并将经过开发的储备土地投放市场。

　　它只不过是一个事业单位，但这个事业单位有非常大的权力，是运作国有土地、城市土地的平台。可以说，所有的土地乱象是以此机构为发射点爆发出来的。一个城市的土地储备中心，作为一个国土资源监管部门下面的事业单位，具有行政权、立法权、土地买卖权、经营权以及公共土地的提供权。为什么它有这么大的权力?其合法性何在?

　　对土地储备机构的疑问，不过反映了土地产权关系管理体制的不顺。它提出了一个重大问题：如何建立国有土地的出资人制度?

　　建立国有土地出资人制度

　　城市土地的主要矛盾是，政府自身决策(包括土地监管)和土地产权之间，没有明确的边界。下一步改革的关键，是建立出资人制度。我建议成立两个土地管理委员会，一是国有土地经营管理委员会，简称土地国资委;二是集体土地经营管理委员会，简称土地集资委。

　　国有土地管理委员会要做三件事。

　　职责一，解决国有土地的确权与分权，划分土地的权利/权力边界以及建立授权关系。严格说来，确权和分权应该是一个宪法问题，应由全国人民代表大会来做。但宪政改革比较难，替代性的办法，是土地的终极出资人目前可以由中央政府来承担，也可以由中央与地方政府共同来承担。

　　首先要确定，哪些土地属于中央所有，哪些土地属于地方所有。大连最早经营土地、经营城市，包括苏南模式，地方都是把国家的地拿来就卖。当然，里面隐藏着财政的原因。1993年税制改革后，地方政府事情多了，但财政能力下降，就在土地上做文章。与其允许地方政府在实践中违规操作卖地，不如中央和地方在土地上分权，由土地国资委操作。

　　另外，要把经营性土地、非经营性土地、资源性土地严格区分开。泰山、长城周围的地是资源性的，不管怎样都不能占用与买卖，耕地也有红线;政府的行政用地、一些公共产品的用地是非经营性的;大量开发建设的地是经营性的。对此做严格区分会很艰难，但如果不做，乱象会永远持续下去，甚至越来越严重。

　　职责二，对经营性土地的经营。土地国资委有三件非常重要的任务：负责土地的出售与收购，目前这个事是由储备中心来做，但它只是个事业单位，出资人地位非常不明确。土地的招、拍、挂等以及土地一级市场、二级市场的经营，要由土地国资委负责;土地产权的委托代理，建立土地经营的委托代理链条。土地国资委应考虑如何授权下面的土地经营公司、是不是允许一些混合制与民营土地经营公司出现，及其经营层次和经营形式等问题。

　　职责三，土地收益及预算。这涉及到土地预算与公共财政预算的关系，土地收益应作为公众财政收入的一部分，但其用途如何?中央与地方如何分成?这是土地国资委要明确的。

　　建立集体土地经营管理委员会

　　与国有土地一样，集体土地也需要建立出资人制度。

　　集体土地经营管理委员会应该解决这几个问题：一是何为集体，其土地确权及流转的决策机制是怎样的，集体土地可能部分转为国有，也可能被征收征用，如何处理?土地产权市场涉及到个人财产权的确权，比如农村土地承包权和宅基地权，无论是把它命名为私有还是长久不变的使用权，关键是如何建立一个土地交易市场。周其仁建议成立土地交易所，集体土地管理委员要推动这件事。

　　接下来，要解决两个附带的配套问题。第一是国土资源部要回归监管角色，而不是扮演土地所有者及土地审批的角色。土地监管是政府的职责，主要包括：对土地年限的监管;对国有土地经营的监管，包括里面有没有权钱交易与国有土地流失;维护土地市场秩序，打击土地交易的欺诈行为;土地公共产品的提供，包括非经营性资产如何提供和流动，资源性资产如何提供和流动。

　　另外一个配套，是建立土地纠纷的司法救济机制。现在很多土地纠纷，法院不受理，一定要有独立的司法机制，做土地出资人、土地监管与土地消费者三者之间的裁判者，否则，土地乱象还会继续。

　　(作者在天则经济研究所主办的“国有土地权利行使的现状与改革研讨会”上的发言，戴志勇整理，经作者修订)

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