深化集体林权制度改革工作纪实

　　本报记者李利军

　　“善弈者”既能宏观“谋势”，又能微观“谋子”，则可在楚河汉界的博弈中占据主动。我市泾川县深化集体林权制度改革的实践结出的令人耳目一新的硕果就充分印证了这一点。

　　泾川县共辖14个乡(镇)、1个经济开发区，总面积1409.3平方公里，总人口34.89万人。经过多年努力，全县森林覆盖率达到37.13%，水土流失治理程度达82.4%，先后荣获“甘肃省实现绿化第一县”、“全国林业生态建设先进县”、“全国造林绿化百佳县”、“全国生态小康示范县”、“全国绿化模范县”等称号。积全县人民之力，历数十年时间，坚持不懈以大手笔作“林”字文章，给泾川人带来的不仅仅是一连串的荣耀和自豪，更是虽处西北黄土高原沟壑地带的恶劣环境而生态环境却不断得到优化好转的实实在在的利益。近年来，面对新形势，如何将“林”字文章作得更精彩，是泾川干部群众尤其是县委、县政府的决策者一直思考的问题。破解问题的契机来自于泾川县被确定为全省林权制度改革试点县方案的出台。

　　2008年9月，在接受省上下达的试点任务后，泾川县委、县政府把推进集体林权制度改革作为新形势下以科学发展观为指导，深化农村改革、破解“三农”问题、增加农民收入、促进农村和谐稳定的重大战略举措，坚持高位推动，精心安排部署，依法规范操作，加快工作进度。至目前，全县215个行政村、1466个村民小组完成勘界确权、承包到户任务，完成确权到户面积108.24万亩，占林改任务面积的100%，其中确权到户经营104.6万亩，占94.6%，主体改革任务基本完成，配套改革全面实施。通过明晰林地使用权和林木所有权，真正确立了农民的经营主体地位，充分调动了群众发展林业的积极性，初步实现了生态受保护、群众得实惠的目的。上篇：宏观“谋势”水到渠自成

　　林权制度改革，是继上世纪80年代初期在全国范围内开展的农村土地家庭联产承包制、土地二轮承包、农业税减免工作之后，农村改革的又一重大举措，是农村生产力的再次解放，是党中央、国务院高瞻远瞩，从我国的国情出发，针对集体林权制度产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题作出的一项战略部署。

　　为了稳步推进这一重大改革，甘肃省确定在全省7个县先行试点，待取得成功经验后，在全省范围内全面推广。作为试点县之一的泾川县，在接受了试点任务后，以促进林业经济可持续发展为主线，在积极推进各项配套改革，探索建立森林资源管理、评估、流转机制和林业投融资机制，加快建立产权归属明晰、责任划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度工作中，宏观“谋势”，走出了一条有泾川特色的林权制度改革的路子。

　　泾川县把宏观“谋势”的着眼点放在了“三个立足”上：

　　立足产权明晰，处理好集体个体之间的利益关系，实现山有其主，使农民在有自主经营的一块耕地的基础上，再有一块自主支配的林地。为保证改革的公正，泾川在全县范围内实行了“一把手负责，一张图控制，一套表统计，一个标准要求，一个规范运行”的“五个一”工作方法。全县林改生态成果由一张图控制，各乡(镇)、村调查摸底、勘界确权结果与全县生态控制图相符。县里制定了统一的考核指标和衡量标准，要求分山入户率达到85%至90%，数字准确率、林权证发放率、遗留问题调处率、建档合格率、群众满意率达到100%。县里还制定了《泾川县集体林权制度改革操作规范》等8个文件，规范了成立机构、调处纠纷、签订合同、立卷建档、配套改革等10项操作规程。

　　立足自主经营，处理好分林到户与社会服务的关系，实现户有其林。泾川县在林改中建立了乡(镇)负责、村级主管、专职护林、群众监督的管理机制，以村民小组为基础，划分责任区和管护责任群体，由管护群体推选护林员，护林员和村组签订管护合同，村组和乡(镇)政府签订管护合同，规定在林改完成之前，禁止一切采伐;在林改期间禁止一切形式的林地林木转包、租赁、私下交易。“两禁止”有效地保护了森林资源。至今，全县没有发生一起乱砍滥伐案件。林改后，农户经营管护的主体意识和管护积极性大大提高。在农民自己的林地上，家家都是护林队，人人成了护林员，以前的“要我管”变为现在的“我要管”，“看好自家山、管好自家林”成为农民的自觉行动。

　　立足生态文明，处理好大地增绿、农民增收的关系，实现主有所得。林改明晰了林地使用权和所有权，放活了经营权，落实了处置权，保障了收益权。对于产权明晰的公益林，在不影响生态功能的前提下，泾川县提出，允许在所承包的林地内种植药材等经济作物，开发种养产业，发展林内经济;允许农民通过申请、报批后进行间伐或抚育性采伐，要求伐一补三;允许林地在许可范围内进行流转;允许林地内使用权、林木所有权抵押贷款;允许在刺槐纯林内栽侧柏、油松、云杉等长青珍贵树种，改变林份结构，开发森林旅游业资源;对宜林地，由乡村统一筹劳，县里统一供苗进行栽植和补植，造林成果归农户所有;公益林管护补贴资金，按户经营的面积分配到户。同时，泾川县还在探索资产运作向资本运作转变的过程中，逐步摸索出了林业资源管理、林地林木流转、林地林木抵押、林地林木经营、林业应急管理、变更登记等方法，充分发挥了林业的经济功能，保证了农民增收和大地增绿的统一。下篇：微观“谋子”步步有妙招

　　微观“谋子”凸显的是泾川县在林权制度改革工作中的科学民主和细致入微。为了摸清底子，体现公平，全县从各单位抽调人员，配合乡(镇)和村社干部深入林地现场摸清面积、株数、密度、长势、林积、价值等林地林木底子，从总户数、总人口、计划生育情况、在家人口4方面摸清人口底子，从各户承担税费、公购粮、义务工3方面摸清贡献底子，这为林权制度改革的有序推进提供了翔实的基础资料;为了规范勘界，体现公正，泾川县严格按照勘界登记办法，规范勘界，做到四至清楚，面积准确，划分公正，评估科学，并根据人口、现状、评估结果进行利益平衡、面积平衡、质量平衡、坡向平衡等办法，公正公平确权;为了体现公开，泾川县发挥群众在林改中的主体作用，阳光操作，对林地现状调查摸底、林地勘界确权结果、林权申请登记结果进行全面公示，把群众的事交给群众办，由群众代表组成评估小组、纠纷调处小组、分配小组，自始至终参与到林改的决策执行过程中，做到了群众决策、群众参与、群众实施、群众满意;为了在全县范围内营造良好的林改舆论氛围，泾川县大力拓展宣传载体，全方位宣传集体林权制度改革的重大意义、指导思想、基本原则和目标任务，编发简报，印制宣传资料，制作大型宣传牌，悬挂横幅，提高了群众对林改政策的知晓率;

　　为了使林改工作扎实有效开展，泾川县在每个乡(镇)选择1个工作基础相对较好的村进行试点，探索积累了改革的成功经验，为全面推进林改发挥了示范辐射带动作用，同时采取“县上培训乡(镇)、乡(镇)培训村组、村组培训农户”的方法，共举办培训班702期，培训乡(镇)干部、村组干部、技术人员、业务骨干5230人，使各级干部明确了工作要求，熟悉了林改操作程序，为全县林改工作顺利实施奠定了坚实基础。对难以划分的林地，结合县情、林情、村情、民情，实行一乡一策、一村一策、一组一策，区别不同情况，确定分配方式，采取随机抓阄、公开协商、按序认地、平均搭配、数量平衡、因地划分、因树作价、平衡找补等多种办法，实行纸质与电子档案双建双存，做到了图、表、册一致，人、地、证相符，有效落实了承包到户任务。

　　林权制度改革绝非一项一蹴而就的工作。试点一年多来，泾川县已探索出了“加强领导，强势推进;精心组织，夯实基础;广泛发动，依靠群众;因地制宜，分类指导;突出重点，攻坚破难;依法依规，规范操作;统筹兼顾，整体推进”等行之有效的成功经验。这些经验操作性强，科学务实。

　　依靠这些成功经验，泾川县的林改工作已完全摆脱了试点之初“摸着石头过河”的慎小谨微，正大刀阔斧向前推进，依靠这些成功经验，泾川县的林改工作已结出了喜人的硕果。泾川大地，绿水青山变成农民在“绿色银行”里的存折，以前“靠山吃不上山”、林农守着金山银山却过着穷日子的时代结束了，土地承包责任制由“田里”向“山上”延伸，沉睡了多年的农民对林地物权的意识被唤醒了，农民依法享有了林木的所有权、处置权、收益权，“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，“要我栽树”的被动一变为“我要栽树”的主动。

　　林地承包经营权到户后，经营者敢于投入，舍得投入，在县林业部门的引导下，农民引进新苗木，加强管理，推动了山林由粗放型经营向高效型经营转变。今年春季造林中，泾川县积极组织已经确权到户的群众进行集中造林，虽然依旧实行的是“统一规划，统一施工、统一标准”的办法，但由于林地权属明确了，造林标准高了，农民把种林当“种菜”，核桃、枣树、杏树、苹果等经济林木和常青林木纷纷在新林地里扎了根，安了家，有的农民还准备在树林里搞生态养殖，让山沟里既出生态效益，也出经济效益。

　　泾川县实行的以家庭承包经营为主的林改方式，既使林地经营权和所有权彻底分离，实现了真正意义上的还山、还林、还权、还利于民，也使生态受到了保护，按流域、按山头、按地界、按人口划分管护责任区，形成了群防、联防、联管、联治管护体系，充分调动和激发了群众管林、护林、爱林、经营林的积极性和自觉性，确保了森林资源安全，群众的民主法制意识和生态文明意识得到进一步增强，改善生态环境的社会效益和增加农民收入的经济效益已开始在泾川强势显现。两个效益互为因果、相得益彰，必将进一步促进泾川县林业的持续快速发展。