北京昌平区业主起诉街道办　业主自治权引争议

北京昌平区业主起诉街道办　业主自治权引争议

业主自治 解析一个争议中的样本

　　业主大会高票通过的《议事规则》，在报送街道办事处备案时，因为“内容违法”被要求修改。办事处指导无效，将该《议事规则》撤销。由此引发了一场行政诉讼。　

　　11月5日，法院一审驳回业主委员会的诉讼请求。此案对社区自治提出的问题是：法律、法规中规定的“业主共同决定”事项，到底能否“授权”业委会？　

　　对于这起纠纷，第十一届全国人大代表、中国人民大学教授王利明在接受本报记者采访时认为，业主大会享有的权利，只要经过合法的程序授权给业主委员会行使，那么业主委员会便有权代为行使业主大会的职权，这是符合建筑物区分所有权业主自治的原则的举措。　

　　而中国人民大学教授杨立新则认为，法律、法规规定的双过半通过率，是指表决权，而非授权。如果业委会希望通过授权的形式代行业主大会的权利，要有100%的通过率才可以，否则，少数业主的利益将受到侵害。

　　城建办:《议事规则》违法

　　业委会:城建办无权审批

　　11月9日，记者再次来到北京市昌平区金榜园社区，发现业主委员会与回龙观街道办事处之间的矛盾，并没有因为4天前的法院判决而消弭。　

　　“他们撤销《议事规则》，不是因为《议事规则》不好。”11月5日，金榜园业主委员会主任徐建英告诉记者:2009年11月28日，经业主大会选举，她和另外6名业主组成新一届业主委员会。而修订原《议事规则》，是新一届业委会要做的第一件大事。“这是业委会开展工作的依据，不能违法，更不能侵犯业主的利益。”徐建英说，为修订原议事规则，业委会特意聘请律师作指导。　

　　经过3个月的努力，近9000字的新的《议事规则》拟成。依据住建部发布的《业主大会和业主委员会指导规则》(第三十四条规定:业主委员会任期内，备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起30日内将变更内容书面报告备案部门)的规定，3月19日，业委会向回龙观街道办事处申请变更备案。　

　　3月23日，回龙观街道办事处城建办回复了指导意见:金榜园业主委员会拟定的《议事规则(表决稿)》与京建物〔20091449号业主大会议事规则(示范文本)的格式及内容出入较大，并且有些条款不符合规定。城建办要求，修改后再报审阅。　

　　针对城建办的意见，3月29日，业委会回函称:这是一份表决稿，只要小区广大业主即人数、户数双过半的业主依法表决就通过了，它就在小区里对全体业主发生效力……如果贵处认为它存在违法之处，尽可以采取事后监督的形式，而不是事先审批。在私法领域，法无禁止即自由。　

　　针对其回函主体，业委会也提出了质疑。“法条规定的是向物业所在地街道办事处、乡镇政府申请变更备案，城建办没有这个权力。在公法领域，法无授权即禁止。”徐建英说，如果是责成城建办做这件事，街道办应当向广大业主出示对城建办的授权。　

　　对新的《议事规则》内容的合法性，徐建英同其他业委会委员一样，至今坚信不移。　

　　定于4月初召开的临时业主大会并未受此影响，如期举行。包括《议事规则》在内的四项决议，均以高于70%的票数获得通过。　

　　当业委会将表决通过的《议事规则》报送街道办事处备案时，城建办拒绝备案，理由是有的内容违法。经过多次沟通，业委会均拒绝城建办的修改要求。7月23日，街道办事处向业委会发出撤销《议事规则》的决定，并向全体业主公告。　

　　金榜园社区业委会认为，“业主大会议事规则是小区业主自愿自主决定的范畴，新的《议事规则》经业主高票通过，符合业主共同意愿，街道办予以撤销，不符合法律精神，侵犯了业主的自主权”。　

　　眼看着小区多项工作陷入停滞，业委会于8月2日向昌平区法院提起诉讼，要求回龙观街道办撤销其作出的“撤销《议事规则》的决定”。

　　城建办:“业主共同决定事项”不能授权

　　业委会:业主大会双过半通过应当有效

　　法院:支持街道办的撤销决定

　　新《议事规则》中是否确有违反法律法规的内容，是案件的诉争焦点。　

　　“金榜园业委会借修改业主大会《议事规则》，要求业主大会授权其对解聘和选聘物业公司等7个事项的决定权，其实就是要把业主大会的权利转移到业委会身上。”城建办参与审批金榜园《议事规则》的一位陈姓办事员的第一反应是，业委会剥夺了广大业主对小区事务的决定权。　

　　“依据相关法律，解聘和选聘物业公司等事项应由业主共同决定。”陈办事员认为，“业主共同决定的事项”不能授权。业委会作为业主大会的执行机构，要服务于全体业主，没有决定小区事务的权利。　

　　然而，业委会认为，《议事规则》中要求业主大会授权的内容完全符合京政办发[2008]54号《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则(试行)》规定的范围。“小区1302户业主，有928户业主参与投票，仅《议事规则》的投票数就达到71.3%，超过法定的建筑总面积及总人数双过半的要求。”徐建英认为，对于“家政”，政府部门不该多加干涉，更无权撤销。　

　　法院经审理认为，物权法和《物业管理条例》明确规定，选聘和解聘物业服务企业，以及筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金等事项，均为业主共同决定事项，系业主大会的专属权利，业委会作为执行机构，负责与业主大会选聘的物业服务企业签约，监督和协助物业服务企业履行服务合同。　

　　“法律、法规之所以将业主大会的专属权利与作为业主大会执行机构的业委会的权利加以明确区分，目的就是防止不同权利主体之间的混淆及滥用。”昌平区法院主审本案的法官于亮告诉记者，尽管业委会修改《议事规则》的初衷，是希望通过授权的形式更好更便捷地为业主提供服务，尽管业主大会已经双过半予以通过，但是业委会无权通过授权的形式，把业主大会的权利集中到几个人手中。　

　　对于明显与国家法律法规相抵触的规定，《物业管理条例》第十九条规定，作为业委会的指导和监督机构，街道办事处有权予以撤销。　

　　同理，业委会通过《议事规则》的形式保证其职责延续的作用，也违反了《物业管理条例》及《业主大会和业主委员会指导规则》的有关规定。据此，昌平区法院驳回了业委会的诉讼请求。　[page]

　　拿到判决书，徐建英当即表示将上诉。业委会代理律师于启波接受记者电话采访时表示，在这个问题上，政府的手伸得长了些。实际上，很多政府部门并不知道到底该怎么办，严格来讲，找不到更多的根据。　

　　尽管业委会在新《议事规则》通过后就开始着手选聘新的物业公司，并且经北京市发改委物业评标专家评标，与中标的新物业公司草签了合同，同时，依法向现有物业公司发送解除物业合同的通知。但是，由于官司败诉，更换物业公司的计划被迫搁浅。　

　　采访过程中，记者看到小区很多地方的草坪要么已经变成荒地，要么就是荒草丛生，还有一些地方被业主开发成了菜园。而且，小区私搭乱建情况非常严重。记者随机采访的几位业主反映，小区刚建成时绿化非常好，草坪修剪得很平整，小区环境也相当整洁，可现在一年不如一年了。　

　　对此，法官于亮表示，现有法律已经对解决这类矛盾明确了司法途径，业委会在沟通无效的情况下，一方面可以通过诉讼解决纷争，另一方面，可以启动业主大会解聘拒不履行合同的物业公司。　

　　不过，于亮认为，如果街道办事处能够加强对社区日常工作的指导，也会及时避免一些矛盾的发生。　

　　宣判后，昌平区法院向回龙观街道办事处发送了司法建议书，建议办事处在处理类似纠纷时，加强对法律、法规的宣讲，使更多的社区居民明白他们在公共事务管理中的权利和义务，帮助社区建立公开、透明，可以有效监督并明确救济途径的自我管理机制。同时，针对街道办职责权限不明的问题也提出司法建议，按照“职权法定、依法行政”原则的要求，建议其对外办公时针对不同的对象适用行政主体，以免引发当事人对行政主体设立合法性的质疑。

　　争议中，我们需要的是学习

　　杨维立

　　伴随着住房商品化，业主自治作为一种全新的治理结构已迅速走入普通人的生活。“业主自治”在一天天“长大”的同时，一些问题也渐渐暴露。从本案来看，业委会与基层政府关系紧张，小区环境恶化……这显然不是一个成功样本。现在需要思考的是，在培育“业主自治”这棵小苗时，业主、业委会，尤其是政府，该如何发力。　

　　且不论上述纠纷中当事各方孰是孰非，这场纠纷最大的现实意义，或许在于暴露出了“业主自治”成长中的“短板”。在本案中，业委会向街道办事处申请变更备案后，街道办事处发现业主委员会拟定的《议事规则(表决稿)》有些条款不符合法律规定。对街道办事处来说，除了要求“修改后再报审阅”，是不是真的就别无他法了?在向业委会发出撤销《议事规则》的决定之前，他们是否可以另有作为?　

　　基层政府肩负对业委会的“指导和监督”职责，在与业委会的关系处理上，既要防止“大包大揽”，又切忌当“甩手掌柜”。用主审法官于亮的话说，如果街道办事处能够加强对社区日常工作的指导，也会及时避免一些矛盾发生。对此，笔者深表赞同。不过，如何做到既悉心指导，又给业主充分的自治空间，既对法律负责、保障业主合法权益，又充分调动业委会的履职积极性，这是对基层政府执政智慧的考验。　

　　笔者认为，这需要建立起政府与业委会的常态性的沟通交流机制，防患于未然。往深里说，基层政府跟业委会有效的沟通交流，也是政务公开，充分保障公众知情权的必然要求。在这套沟通交流机制中，应当包括以下内容:及时了解业委会的章程、议事规则是否有违法之嫌;通过座谈等形式听取业主和业委会的意见，并给予适当引导;对业主开展有针对性的宣传和说服教育……　

　　密切政府部门与业委会的关系，业委会的积极参与和配合也是必不可少的。央视《百家讲坛》曾播出《胡雪岩的启示》，其主讲人是有“中国式管理之父”之称的台湾交通大学教授曾仕强。他告诫在中国经营的企业家:企业要想发展好，一定要学会和政府打交道，处理好和政府的关系，两者是相互依存的。在笔者看来，这番话对我们也很有启发。搞好社区自治，提高自治能力，作为业主和业委会，首先要学好法律、用好法律，依法表达自己的诉求;还要学会和政府、和物业管理等相关部门进行沟通，善于听取意见，协商解决问题。而政府部门呢，要做到既不“大包大揽”，又不当“甩手掌柜”，无疑也是需要学习的。还有司法机关，既依法办案，又化解矛盾，这里头也大有学问。