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融资平台、贷款新规与房贷新政关系

法律快车官方整理

2019-11-08 15:37

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最近,政府融资平台风险化解(简称融资平台)、国务院关于房地产调控的10号文(简称房贷新政)以及“三个办法一个指引”(简称贷款新规)的执行是银监会重点关注和强力推动的三大工作。从我在基层的分管工作体会来看,三者之间不是独立存在的现象或问题,倒是有着紧密的内在关联和互为因果的关系,如果这“三驾马车”能够协调配合好的话,就能发挥它们之间的协同效应,并起到事半功倍的调控监管效果。下面,我作一简要理解与分析。

一、关于“融资平台”风险防控与“房贷新政”的关系

近日,为了化解地方政府融资平台贷款风险,按照国发19号文精神,银监会审时度势,提出了三个“严格控制”和“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的化解处置风险工作思路;而对于贯彻关于房地产贷款调控的新“国10条”,则又提出了对土地储备贷款的“三管齐下”和严控房地产开发贷款的“四管齐下”的具体要求。其实,从本质上讲,这些都是化解金融系统性风险的重要举措,有着异曲同工之效。政府融资平台贷款主要是投向了与土地、房产有关的基础设施等的建设,尤其是以土地整理或储备中心名义申请的贷款,直接与房地产开发挂钩,这里“水涨”,那里就会“船高”,而土地溢价与房屋升值则成了银行贷款的预期收益(利润),只有单边上涨,才能成就多方(政府、银行、开发企业)。于是,土地财政与土地信贷“被”捆绑在一起了。虽然有些是属于公益事业或“铁公机”之类的项目,但是,在融资平台贷款的支持下,会改善地区周边或局部的投资、居住环境,从而引发“热钱”涌入,进而推动该区域房地产价格的上扬(甚至是非理性的)。因此,防范与化解融资平台风险,能有效地促进对房贷新政的执行,尤其是土地储备和房地产开发性质贷款的风险释放。因为,规范融资平台的贷款行为,可以抑制政府过度透支地方财力,避免土地和房产价格过快上涨,从而确保金融机构的信贷资金不会被泡沫破裂所吞噬。达到融资平台“水落”、房贷新政“石出”的双效结果。

二、关于“融资平台”管理与“贷款新规”执行的关系

过去的以融资平台申请的各种贷款,包括固定资产类、流动资金类或者搭桥类,基本都是一种“统借统还”的方式进行运作。即由银行发放到平台公司后,大部分资金都由该公司或上级公司统一支配,而且还冠以“集约化使用”的美名。其实,信贷款项一旦进入资金池以后,根本找不到“谁对谁”,合同上的“一对一”无从谈起,贷款被挪用或长期占用亦就不足为奇。再加上政府平台在借贷关系中处于强势地位,银行几乎没有话语权。而一部分大额资金通过平台贷款能迅速转化为存款,又能给银行带来“两头吃”的好处,所以,它们对平台融资行为也就有很高的热情。反正授信是上级行审批的,风险是大家共同去承担的,利润则是自己腰包的。这种“贷款-存款-贷款”的信用创造,在国家千万亿投资“保8”的掩护下,演绎了2009年银行业资产负债波涛汹涌的扩张之态势,同时也积聚了巨大的系统性风险。适时地,银监会果断强势推行“三个办法一个指引”这一贷款新规,的确是治理这种非理性经营的灵丹妙方。因为,“都是挪用惹的祸”。贷款新规中倡导的核心思想,如“诚信申贷”、“实用实贷”、“实贷实付”和“受托支付”等都是有效防范和规避过度授信、贷款挪用、长期占用的重要理念和要求。只要所有银行业机构都能“齐步走”,就能很好地抑制平台融资中的非理性或不规范行为,确保贷款与项目的对应,保证资金流向的封闭运行。从这个意义上讲,不折不扣地执行“三个办法一个指引”,是积极防范与化解政府融资平台贷款风险的重要制度设计,虽然一些银行业机构要经历一段时间的“阵痛”,包括派生存款的大幅减少,信贷精细化管理的不断加强,以及整个业务系统的优化再造,等等。但是,贷款新规的实施是大势所趋,人心所向,宣传好、执行好这一信贷新制度,既能确保新增平台贷款的依法合规操作,又能逐步化解存量平台融资中的潜在风险。

三、“房贷新政”与“贷款新规”的关系

新“国10条”中关于土地储备贷款、房地产开发贷款和个人住房贷款可以近似地比同于“三个办法一个指引”中的固定资产贷款、流动资金贷款和个人贷款,这样,“新政”中的有关调控要求就部分地通过“新规”中的具体执行予以贯彻。如,在落实新“国10条”中关于土地储备贷款管理的要求时,提出“要跟踪贷款去向,与地块挂钩,监控贷款投向和土地最终用途,确保贷款不被挪作他用”,这与《固贷办法》中提到的“受托支付,专款专用”是不谋而合的;新“国10条”在严控房地产开发贷款风险时,我们贯彻意见又提出“要一律以在建工程为抵押”的要求,这又与贷款新规中倡导“实用实贷、实贷实付”、“按进度付款”的精神非常一致;新“国10条”中提到实行动态、差别化管理的个人住房贷款政策,要了解个人购房的真实自住与交易背景,严厉打击假按揭,又体现了“三个办法一个指引”中关于个贷管理办法中严防个贷资金被挪用的基本要求,进而提出对50万元以上或具备非现金结算的交易,要实施“受托支付”方式。所以,只要大家能够将“三个办法一个指引”为核心的贷款新规执行到位,新“国10条”的有关精神和要求就能落实到位,就能实现相得益彰的双赢效果。

四、几点启示与建议

(一)关于融资平台风险化解问题。一是思想上高度重视。政府融资平台清查工作是当前的首要工作,我们一定要以高度的责任感落实好“国发19号文”和四部委“通知”的要求,落实好银监会“六步曲”的部署,防范融资平台的代偿风险。二是组织上坚强有力。银监局和银行业协会一定要把任务落实到专门的部门和人员来开展工作,确保清查工作的有效进行。三是行动上步调一致。牵头行和参与行要统一思想,共同进退,保证政府有关部门出具的财政性担保适用于全体债权行,以有利于银行的集体维权。四是方法上不拘一格。按照原则性与灵活性相结合的原则开展清查工作,在对平台的分类认定上“实质重于形式”。对于公益性平台,看财力,不看抵押物;对于准公益性平台,看收益,不看现金流;对非公益性平台,看公司治理,不单独看经营项目。在对融资平台后期处置措施上,按照四部委412号文件精神,可以探索如下方式:一是将平台贷款证券化,政府债务显性化使得还款约束由“地下”转为“地上”,有利于公众参与和监督。二是地方政府减持国有资产以套现还钱。可以采用“国退民进”的方式,多方筹集资金。三是中央加大转移支付力度,运用税收返还、专项国债等方式帮助地方化解债务。四是可以考虑出台一些监管新政,将平台贷款与机构的风险分类、拨备、资本金要求等挂钩,如将凡是不能限期达标(16字要求)的平台贷款,最高贷款分类为关注级,确保商业银行准确计量风险。[page]

(二)关于贷款新规问题。一是各银行类金融机构应率先转变思想,顺应大势,积极调整其经营考核导向。即摈弃过去的“规模为大”和“速度情结”,抛去依赖派生存款“虚增”盘子的固定思维,探索科学的绩效考评指标,打造精品银行。二是各家商业银行要在制度修订、合同完善、流程改造、人员培训和信贷文化等方面下大力量予以推动和建设,营造好执行“三个办法一个指引”的良好氛围。三是积极做好对外宣传解释和客户培训工作。让市场去不断教育和引领企业和其他金融参与者认识贷款新规的核心内容和对保护他们利益、减少他们风险与成本方面的巨大“利好”,从而争取一个良好的外部响应与支持的环境。

(三)关于房贷新政问题。一是国土、房管和银行要多管齐下,多策联动,包括对储备中心的资质认定、在建工程的抵押登记、个人住房信息的异地查询等都要取得突破,实现“联手联动联防”。二是信贷政策还应辅之以相应的财税政策,包括物业税、保障性住房的税收减免和财政贴息等具体举措。三是一定要坚持“切一刀”,而不是“一刀切”,主要考虑中国不同的区域发展差异和风险状况,重点控制东部和一线大城市,而其他地区与城市应酌情差异化实施。

总之,从某种意义上讲,融资平台的风控、房贷新政的实施和贷款新规的执行是“三位一体”的经济调控和金融监管举措,需要包括政府部门、监管当局、金融机构与社会各界的共同努力与推动,这样才能形成一个1+1+1>3的预期效果。

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