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破坏村委会选举行为的定性与立法完善

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2020-03-16 19:11

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【内容提要】对于实践中日趋严重的破坏村委会选举秩序的行为可否作为犯罪来处理，目前尚缺乏法律依据；实践中对此有不同观点。本文主张，按照罪刑法定的原则，对此行为在当前不应以犯罪论处，但另一方面从其社会危害性来看，有必要完善立法，将其规定为犯罪。

【关键词】破坏村委会选举行为

罪刑法定

刑事立法

【案例】

1999 年7月10日上午，安徽省蒙城县双涧镇王油坊村在该村小学举行村民委员会换届选举大会。村民朱某（男，38岁，初中文化）违反村委会选举法规，在没有经选委会同意的情况下，非法接受他人委托，代为投票和填写选票。当朱某手持32张选票到秘密写票室写票时被选举委员会成员发现后予以制止时，朱某与之发生争吵，选票被收回，朱某就走出写票室，大喊“大家都走，不选了！”，并朝校外走去，许多不明真相的村民在他的带领下离开了会场，致使选举无法继续进行。同年 7月15日公安机关以涉嫌破坏集会罪对朱某进行立案侦查，并于7月30日执行逮捕，8月19日移送公诉机关审查起诉。

【分歧意见】

对于本案，应如何定性，公诉机关在处理过程中有以下几种不同意见：

一、按“破坏选举罪”定性。理由是：（1）村民委员会换届选举是一种依法举行的选举活动，朱某的行为在客观上实施了破坏选举的行为；（2）村委会选举虽不是选举人大代表和国家机关领导人员，但从该选举的重要性和破坏该选举的社会危害性来看，该选举应纳入刑法关于“选举”的保护范围，以打击此类破坏行为，维护村委会选举的正常秩序。因此，应按刑法第256条规定的破坏选举罪对朱某进行定罪处罚。

二、按“破坏集会罪”定性。理由是：（1）村委会换届选举也是依法举行的一种“集会”；（2）对于朱某的破坏村委会选举行为，是否构成破坏集会罪，关键在于该行为在情节上是否属于现行刑法第13条规定的“情节显著轻微危害不大”。本案中朱某实施的破坏村委会换届选举行为，因造成了选举无法继续进行的严重后果，因此，应按刑法第298条规定的破坏集会、游行、示威罪中的“破坏集会罪”定性处罚。

三、按目前的立法，朱某的行为不构成犯罪。理由是：（1）按照现行刑法典的规定，破坏选举罪的成立需以“选举人大代表和国家机关领导人员”这两种特定场合为前提，而朱某的破坏“村委会换届选举”行为不符合这个前提，因而不能构成破坏选举罪；（2）从现行刑法典对破坏集会罪的规定以及我国《集会游行示威法》关于 “集会”的规定来看，本案中的“集会”不属于刑法意义上的“集会”，因此，朱某的行为不构成破坏集会罪。[page]

公诉机关最后采纳了第三种意见，依法作出不起诉决定，对朱某予以无罪释放。

【评析】

我们认为，公诉机关采纳上述第三种意见，是正确的。理由是：“罪刑法定”是刑法的基本原则，是刑事司法活动的基本准则，它要求定罪和量刑要以法律明文规定为前提。综观我国目前的刑事立法，还找不到对破坏村委会选举行为进行处理的规定。

首先，从刑法典的内容看，既没有专门规定破坏村委会选举罪，也没有任何一个其他犯罪中能包括破坏村委会选举的行为。在我国刑法规定的所有具体犯罪中，与“破坏村委会选举”最相接近的犯罪是破坏选举罪和破坏集会游行示威罪中的破坏集会罪。对于破坏选举罪，现行刑法第256条已把该罪从79年刑法第142条规定的“违反选举法的规定”修改为“在选举人大代表和国家机关领导人员时”，这种限定说明破坏选举罪只适用对人大代表和国家机关领导人员选举的破坏，而不适用对村委会选举行为的破坏。[刘仁文1]

对于破坏集会罪，因刑法第296条对该罪的规定是以1989年通过的《中华人民共和国集会游行示威法》为基础的，这样，该罪中的“集会”就必须符合后者关于 “集会”的有关规定。根据《集会游行示威法》第2条等有关条款的规定，集会是指“聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动”；它的举行必须向当地主管公安机关提出申请并得到批准，并按批准的时间、地点等进行。而按照1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》关于“村委会选举”的规定，选举村民委员会是一种产生村民委员会这种农村村民自治组织的活动，该活动无须公安机关批准；其活动地点也不一定是“露天公共场所”。总之，村民委员会选举的法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》，而不是《中华人民共和国集会游行示威法》，选举村民委员会与集会是两种性质完全不同的法律行为。因此，破坏集会罪不能含盖破坏村委会选举行为的内容。

其次，我国也没有这方面的单行刑法和附属刑法。虽然《村民委员会组织法》第15条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”但这里的“依法处理”到底依什么法，如何处理，尚不明确。按照罪刑法定，至少是不能依刑法来处理，也无法依刑法来处理。[刘仁文2][page]

【立法建议'd0】

随着《村民委员会组织法》的实施，村民委员会的选举这一具有重要政治意义的民主试验正在中国的广大农村地区蓬勃发展，已经并正在取得重大成功，受到国内外的广泛好评。但是，实践中也有一种现象值得高度重视，这就是破坏村委会选举的行为在一些地方不时发生，有的性质还相当恶劣。如前所述，目前我国法律对这种行为的制裁还存在缺陷，不能适应农村村民委员会选举健康发展的需要，亟需予以完善。下面，就此略陈管见。

1、立法层次

由于我国刑法在结构上区别于西方国家的刑法，将西方国家刑法中的违警罪甚至部分轻罪排除于刑法之外，另设治安管理处罚条例来调整。[刘仁文3]

因此，

对破坏村委会选举的行为应分两个层次来立法：对那些情节严重，致使选举无法进行或者造成其他严重后果的，通过刑法来处理；对那些情节不太严重，尚未造成严重后果的，则可通过治安管理处罚条例来处理。

2、立法方式

有如下方案可供选择：一是在目前正在修订的《治安管理处罚条例》中增加对破坏村委会选举的一般违法行为的治安处罚，而通过修改刑法第226条，将破坏村委会选举、情节严重的行为纳入现在的“破坏选举罪”中，或者单设“破坏村委会选举罪”，作为第226条之一来规定；二是由全国人大常委会以单行立法的形式，专门通'd0过一个《关于惩治破坏村委会选举行为的决定》，类似过去的“禁毒决定”和“严禁卖淫嫖娼的决定”，将刑法内容和治安管理处罚内容统一规定到一起；还有一种方式，即通过修改《村民委员会组织法》第15条，将该条中的“依法处理”明确化，直接在该条中规定“破坏村委会选举罪”的罪名及其刑事责任，以及相应的治安处罚内容。最后一种方式可能还有一定的观念上的障碍，因为迄今为止还没有通过附属刑法直接创制新罪名的先例，但我们认为，为了避免“依法处理”、“依法追究刑事责任”这类“口惠而实不至”的立法缺陷，今后在有关经济、行政、民事立法中直接规定相关罪名，不失为一种既经济又具可操作性的立法思路。当然，具体到本文中，我们倾向于选择第一种方案。

作者单位及通讯地址：

刘仁文：中国社会科学院法学所

邮编：100720

石经海：安徽阜阳师范学院政法系刑事法教研室

邮编：236032

[刘仁文1]至于这种限定是否科学，另当别论。笔者认为，这一限定从内容到立法技术，都是值得商榷的。首先，就内容而言，“破坏选举罪”不仅应当包括对选举人大代表和国家机关领导人员的破坏，还应当包括对其他一切依法进行的选举活动的破坏，如对农村村民委员会选举的破坏，对公司董事、监事选举的破坏等。其次，就立法技术而言，这种限定加剧了法条的不稳定性。随着我国政治体制改革的深入，各个层面的民主选举势必不断推广，农村村民委员会的选举只是一例，这样，每推广一项民主选举，现行的[page]

“破坏选举罪”的外延就要求作相应的扩大。

[刘仁文2]目前对于此类行为可否按治安管理处罚条例来处理？我们认为，治安处罚同样要遵循“处罚法定”的原则。根据现行《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，破坏村委会选举的行为也难以包括在各种“违反治安管理”的行为之中，因而也不能进行治安处罚。

[刘仁文3]这一重要区别往往为许多学者所忽略，有的学者在建议我国刑法增设某一罪名或者将某种行为犯罪化时，往往以西方国家的刑法中也有该罪名或者也将该行为犯罪化为理由。实际上，这种简单的比较是欠科学的。（参见刘仁文：《比较的风险》，《人民检察》2001年第10期）

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