浅析公务员应具备的依法行政能力

　　依法行政能力是公务员胜任本职工作所必须具备的重要能力之一。但毋庸讳言,相对于依法治国、依法执政、依法行政对公务员提出的较高要求来说,公务员队伍的依法行政能力仍有某些不适应的地方和方面,存在着一定的差距。因此,适应全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会条件下依法行政的要求,公务员必须努力培养和进一步提高以下方面的依法行政能力。

　　一、培养树立正确的法律意识和法治观念的能力

　　逻辑学常识告诉我们,意识和观念是行为产生的必要条件,有什么样的意识,才可能有什么样的行为。法律意识和法治观念是依法治国这座大厦的基石。一个国家的人民如果缺乏法律意识和法治观念,那么,这个国家的法律制度无异于摆设。公务员如果缺乏法律意识和法制观念,则依法行政只能流于形式。卢梭认为,一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里。而且,任何法律制度和法律行为都是在一定的意识和思想观念的支配下产生的。公务员的法律意识和法制观念,直接影响和决定其对依法行政的态度。具有较强的法律意识和法治观念,是公务员不断提高依法行政能力的重要基础。因此,适应依法治国、依法执政、依法行政的要求,新时期的公务员应努力培养自己正确的法律意识和法治观念。公务员应通过法律学习,加强法律思想修养,领会法的精神和法的实质,自我进行“洗脑”,摒弃人治观念、人大于法观念、情大于法观念、法自权出观念、法律工具主义观念等等过时的错误的观念意识,努力培养和树立正确的法律意识和观念。在诸多的法律意识和观念中,公务员最重要的是要树立社会主义法治理念。因为社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则,其内容包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导等五大方面。其中,依法治国是社会主义法治的核心内容,执法为民是社会主义法治的本质要求,公平正义是社会主义法治的价值追求,服务大局是社会主义法治的重要使命,党的领导是社会主义法治的根本保证,五个方面相辅相成,体现了党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。在社会主义法治理念的基础上,公务员应具体培养树立宪法和法律至上观念、依法行政和执法为民观念、合法行政和合理行政观念、严格公正文明执法观念、权责统一的法律责任观念、法律面前人人平等观念、依程序行政的观念、人民主权和保障人权观念、诚实守信观念,等等。只有通过学习和修养树立起正确的法律观念,公务员的法律素质才会有质的提高,才能适应依法治国的要求不断增强依法行政的能力。

　　二、理解法律尤其是理解法律法规条文的能力

　　为适应依法治国和依法行政的需要,公务员不仅应了解行政法律法规的有关知识,而且应在储备知识的基础上具有理解法律法规的能力。即要全面地理解我国现阶段法律的基本框架和具体情形,对法律基本原则和规则有全面的认识,具备理解和学习法律条文的能力。对宪法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、公务员法、国家赔偿法、行政监察法等重要法律法规的某些条文,公务员要具有深刻理解的能力。因为只有真正理解了,才能准确把握,科学运用,指导依法行政的实践。例如,公务员法第54 条规定:“公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任。但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。”这一法律条文,实际上赋予了公务员对错误命令和决定提出异议的权利,既为公务员在实际工作过程中履行职责提供了法律准绳,也对公务员执行公务出现的不良后果有了明确的责任区分,对此公务员必须全面理解和领会把握。尤其是工作在公安、司法、法院、检察等战线上的公务员,对与工作密切相关的法律法规有关条文,更应善于科学分析和比较鉴别,具有深刻理解把握的能力。

　　三、灵活运用法律法规的能力

　　公务员应在充分理解法律法规的基础上,善于把法律法规知识合理、有效地运用到实际工作中去,并根据不断变化的环境,因地制宜地灵活运用知识。仍以公务员法第54 条为例,它要求公务员在深刻理解和全面把握该条文精神的基础上,应始终保持清醒的政治头脑,具有较高的政治鉴别力,对于来自上级的决定和命令,加以正确分析和判断,灵活采取不同的执行策略:对于上级依法做出的正确的决定和命令,要不折不扣地坚决执行;如果判断上级的决定和命令有错误,就要善意提出,请求上级加以改正。如果上级强调要继续执行,公务员就应继续执行,不得违抗,但不承担任何责任后果,其后果完全由上级承担;如果上级的决定或者命令明显违法,比如走私、贪污、行贿、受贿、枉法、弄虚作假等方面的决定和命令,下级公务员不得执行。如果下级执行错误的决定和命令,必须承担相应的责任,只要上级命令和决定是属于明显违法行为的,公务员就可以不予执行,而应当执行法律;如果公务员执行了明显违法的上级决定和命令,不管公务员是否向上级提出意见都应当依法承担相应的责任。因此,灵活运用法律法规的能力,是公务员依法行政所必需具备的一种重要能力,这种能力的培养和提高,又需要公务员具有高度健康的责任意识、较高的政治鉴别能力、较强的沟通协调能力等。

　　四、具有较强的行政执法能力

　　执法能力是公务员依法行政的重要能力。行政执法行为的形式具有广泛性和多样性,包括行政批准、许可、命令、禁止、征收、征用、免除、限制以及行政监督、检查、调查、审查和行政强制、行政处罚等等。由于行政执法本身的特点,使其在依法治国和依法行政中占有突出的重要地位,可以说它是依法行政的核心,一切具体的事务的处理和解决最终都需要落实到公务员较强的执法能力上。适应依法治国的要求,公务员应具备较强的行政执法能力素质,善于依法管理经济事业,促进社会主义市场经济的健康运行;善于依法管理社会事务,用法律手段保障公平、正义、稳定、和谐的社会关系,保障和促进各项社会事业全面、健康发展,维护稳定的社会秩序。公务员应具有依法办事、准确执法的能力,要坚持和遵循合法的原则,在法律规定的范围内依照法律规定执法,以保证行政管理符合国家和人民的要求,避免不公、错误和违法,减少矛盾和纠纷。公务员要具有公正执法的能力,坚持公正原则,在执法中公道办事,不徇私情,平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。公务员应具有文明执法的能力,要坚持公开和民主原则,在执法时应通过出示证件等让当事人了解自己的身份,要坚持以人为本,体恤执法对象的需求,尊重他们的人格,把严格执法和热情服务统一起来,做到既维护法律的尊严,又体现对当事人的尊重和爱护。尤其是在司法、法院等系统工作的公务员,更应具备较强的依法办事、公正执法的能力。英国著名政治学家培根曾经说过:一次不公正的司法审判,其危害超过10 次犯罪;因为前者污染的是水源,而后者污染的仅仅是水流。司法是解决纠纷、保护公民权利、实现社会公正的最后一道防线,公务员公平、公正执法的能力的强弱,对公正司法非常重要。

　　五、具有依法行政的技能与技巧

　　公务员依法行政的效率、质量和水平,有时在很大程度上往往取决于公务员依法行政的技能和技巧,这就需要公务员在依法行政时应具有一定的技巧与技能。第一,要具有科学分析判断能力。在市场经济条件下社会转型、矛盾凸现等复杂多变的环境中,公务员要善于综合运用包括法律知识在内的多方面知识,对依法行政的具体环境、发展趋势等做出比较准确合理的分析判断,对依法行政实践中存在的困难和解决的办法等,应保持清醒的头脑,做到心中有数。第二,要有科学的依法决策能力。善于依法科学决策且决策果断,就能把握规律,抓住机遇,发展自己,否则,违反法定程序盲目决策,或优柔寡断,就会导致失误或错失良机,后悔莫及。第三,要有执行能力。曾有著名法学家研究指出:一个公务员依法行政成功,5 %在战略,95 %在执行。而执行力= 领悟力+ 操作力+ 应变力。领悟力要求公务员对上级领导依法行政的指示和意图加以理解、领悟、思考,以处理好坚持依法办事与尊重上级领导的关系,创造依法办事的良好组织环境;操作力要求公务员制定依法行政的战术,并处理好与同事、下级等的关系,组织各种各样的力量和资源,与组织合作,协同作战,力争佳绩;应变力要求公务员具有较强的依法行政的智慧和技巧,能根据环境的变化采取不同的依法行政方式,在坚持依法行政原则的基础上,权衡利弊,随机应变,以变应变,因势利导,因人而异,殊途同归,追求实效。第四,要具有学习能力。要有进取心,不断根据需要学习充实法律知识和执法技能,摒弃落伍的陈旧的观念意识,树立先进的依法行政理念,不断提高自己的依法行政能力。第五,要具有总结能力。善于及时总结,才能不断进步。要把依法行政已有的成功经验和失误的教训等进行及时总结,避免重犯曾犯过的错误,并注意在总结经验的基础上勇于探索,开拓进取,敢于创新,适应不断变化的环境,适时相应地变革自己的依法行政方式方法,提高自己依法行政的领导艺术等等。

　　六、善于把坚持党的领导、人民当家做主与依法行政相结合

　　在我国社会主义条件下,党的领导、人民当家做主、依法办事三者相辅相成,缺一不可。中国共产党是全国人民的领导核心,是中国特色政治、经济、文化建设事业的领导核心,也是依法治国的领导核心。在依法治国的总体方略中,党的领导主要是通过依法执政实现的。依法执政体现了党对执政方式的理性选择和执政规律的把握。作为依法执政的组织者、领导者和推动者,党的领导是坚持依法治国和依法行政的政治前提和根本保证;人民当家做主是依法治国和依法行政的本质所归。宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,党的十七大也强调“共产党执政是领导和支持人民当家做主”。党所拥有的执政权力来源于人民的授权和认可,公务员所拥有的行政权力也来源于人民的授权和认可。在我国宪法和法律是人民意志的反映,是人民当家做主的崇高表现。从本质意义上说,依法治国,就是依靠人民群众这个主体,依靠人民自己法律意识的普遍提高,发动广大人民群众严格依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务;依法办事是依法治国、建设社会主义法治国家的实质要求,依法治国的核心是依法办事。公务员是依法治国、依法执政、依法行政的具体承担者,是在人民授权范围内行使公共权力的执行者,而绝不是超越人民授权或凌驾于人民之上的超级“公民”,只有严格依法办事,才能贯彻“法治”精神,才能排除“人治”干扰,最终把依法治国方略落到实处。因此,善于把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事三者有机统一起来,是依法治国、依法执政、依法行政对公务员法律素质提出的必然要求,公务员应具备把三者统一起来的本领和能力。