论我国行政法上的信赖保护原则及其完善

[摘要]信赖保护原则在行政法上的确立并发挥作用，是法安定性原则与依法行政原则、公共利益与个人利益相权衡的结果，其目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的合法权益。信赖保护原则应贯穿于行政权力运行的全过程。但我国目前仅在《行政许可法》中规定了信赖保护原则，不仅适用范围过窄，而且缺乏相应的配套制度。对此我国应尽快完善相关立法，将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则，以推动我国的行政法治建设。

　　[关键词]信赖保护原则;法安定性;信赖利益;行政程序法

　　当代行政法形成与发展的现实基础是行政民主化潮流以及新的“政府一公民”关系的形成，并与近几十年来世界上主要法治国家(地区)在行政领域的改革方向相适应。而信赖保护原则在行政法上的最终确立与发挥作用，乃是行政法在当代发展的重要内容之一。2004年7月1日开始施行的《中华人民共和国行政许可法》明确规定了信赖保护原则，从而将这一在法治发达国家早已流行的行政法基本原则正式引入我国行政法领域。该原则在我国行政法规范中的确立，对妥当处理公共利益与私人利益的关系，保护公共利益以及公民、法人一方的合法权益，创建诚信政府、责任政府，具有重要的意义。

　　一、信赖保护原则的内涵及其理论依据

　　行政法上的信赖保护原则，是指当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理地补偿社会成员的损失。“在现代社会法治国家，公民存在和活动的范围远比以前的管制和控制社会宽泛。个人对授益性行政行为存续的依赖性越来越大，信赖保护日益受到重视，在个案中可能比纠正违法行为和执行行政合法性原则的公共利益更为重要。”由于在现代社会，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此来安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。因此，当公民信赖行政行为并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护不得随意撤废，如出于公共利益的需要而必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿。此为行政法上信赖保护原则的基本含义。

　　信赖保护原则是在行政法调整领域不断扩充和对行政法治有着进一步强烈要求的前提下产生的。早在第一次世界大战之后，在德国各邦行政法院的判决中，就出现了信赖保护的思想。1922年11月，法国中央行政法院在Arret Dame Cachet案中建立了授益性行政行为即使违法也不得任意撤销的原则。真正奠定信赖保护原则在行政法中地位的，是1973年10月召开的德国法学者大会，该次大会将“行政法之信赖保护”作为会议主题之一，引起了学者们的广泛关注与重视。在立法中明确规定信赖保护原则的，则首推1976年的德国《联邦行政程序法》，在该法及之后的德国《租税通则》《联邦建设计划法》等法律中，信赖保护原则均被明文规定，随后该原则被日本、韩国、我国台湾地区等许多大陆法系国家或地区的行政法所借鉴。在英美法系国家虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但也有相类似的制度。如英国的“保护合理期待原则”，即具有信赖保护原则的实质意义;在美国，信赖保护原则主要通过充分忠实和信任原则、一事不再理原则、禁止翻供原则、遵循先例原则等表现出来。

　　信赖保护原则虽然在许多国家的行政法典中已得到确立，但它是建立在什么样的理论基础上的，仍是一个存在争议的问题。“信赖保护的理由仍存在争议：联邦行政法院的推论部分源自法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分来自诚实信用原则;除此之外，学理上还根据社会国家原则，并且越来越多地根据基本权利。”关于行政法上信赖保护原则的理论依据，理论界主要有三种观点：(1)诚信类推说。诚实信用原则在私法领域被称为“帝王条款”。该说认为，行政法上的信赖保护原则乃私法上诚实信用原则的合理类推所致，“信义诚实的原则乃至信赖保护原则，是将私人间的法律原理适用于行政法关系的情况”。(2)法律安定说。该说主张信赖保护原则得以确立是为了维护法律的安定性，“所以法安定性原则作为信赖保护原则之依据，较为妥当”。(3)基本权利说。该说认为信赖保护原则实质是为了保护人民的基本权利而确立，以保护公民的正当权益免受政府不当行政行为的侵害。

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　　信赖保护原则的理论依据指的是该原则正当性在理论上的解说，即对“为什么要给以信赖保护”的回答，它应当从社会需要的法律价值中去寻找，而不是从另一个更“基本”的原则中去演绎或从一个外在的原则中去附会。因此，在上述三种“理论依据”中，以法安定性需要作为解释较为合理。“其中最具说服力的当属法的安定性，它是行政行为法律效果不受瑕疵影响和存续力的依据，并且给行政行为赋予自己的特性。无论如何，撤销授益行政行为的判断不仅要考虑依法行政原则，也要考虑信赖保护原则。”所谓法的安定性，既是指依据法律规范使社会达到的安定状态，也指法本身的安定状态。行政法上设置信赖保护原则的目的正是为了维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益。“保护人民权利，首重法律秩序之安定。”但在行政过程中，却处处隐藏着不安定因素，如行政法规范必须随着社会的发展而不断修正，行政行为因为违法或不合时宜也需要加以撤销或废止等。而由于行政行为具有确定力、拘束力和执行力，其一经作出，法律要求相对人对此予以信赖。为使社会成员不因信赖上述因素的安定性而遭受损害，法律也应充分认可和保护其基于信赖而产生的利益，禁止行政主体任意撤废行政行为甚至反复无常，即使“有错必纠”也应当予以必要的限制，为社会成员的正当权益设置一道屏障。信赖保护原则正是对这一现实需要的制度回应。诚然，在适用信赖保护原则时，形式上的依法行政原则可能会受到一定程度的弱化，但社会成员的正当权益和法律秩序安定性都能得到恰当的维护，即实质上的依法行政原则得以遵循。因此，信赖保护原则是法安定性原则与依法行政原则、公共利益与个人利益相权衡的结果。“法治国家之要求，不仅在于行政之合法性，同时亦应包括个人正当权益之保护与法安定性等问题。”它反映了在整体上良好的法律秩序下对公民权益保护程度的提高。

　　二、信赖保护原则的适用

　　信赖保护原则作为行政法的一项基本原则，是行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则。在行政过程中，信赖保护原则有其特定的适用条件、范围与方法。

　　(一)适用条件

　　行政法上确立信赖保护原则的目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益，显然，信赖保护原则与依法行政原则之间存在一定程度的冲突。为协调这一冲突，使其不致对整个法律秩序产生不良影响，信赖保护原则的适用须具备以下三个条件：(1)存在信赖基础。“要构成信赖保护之大前提为：人民信赖什么?信赖客体为何?亦即先要有一有效表示国家意思的‘法的外貌’。”行政行为只有生效之后，才能对行政相对人产生拘束力，其内容才能获得相对人的信赖。因此，行政行为生效且此生效事实被相对人知晓是适用信赖保护原则的前提，而不论该行为是否合法。(2)具备信赖表现。信赖表现指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为，即相对人基于相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为，包括作为和不作为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系，若没有信赖基础，信赖表现也无从谈起。(3)信赖值得保护。值得保护的信赖必须是“正当的信赖”，即“人民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失”。因此，信赖是否值得保护主要根据行政相对人对法律状态的改变有无过错。一般认为，相对人有以下情形之一的，不得适用信赖保护原则：(1)通过恶意之欺诈、胁迫或行贿而促成行政行为;(2)通过对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成行政行为;(3)明知或因重大过失而不知行政行为违法。

　　(二)适用范围

　　信赖保护原则应贯穿于行政权运行的全过程。鉴于实践中损害社会成员正当权益的主要是行政行为的变动，因此，信赖保护原则主要适用于行政行为的变动过程中。

　　1.抽象行政行为变动中的适用。这主要体现在行政主体原则上不得制定具有溯及力的抽象行政行为。按照法治原则，法律规范是指向人民未来行为的，而不是约束过去的行为，其内容必须具有明确性、可预测性、连续性和稳定性。虽然法律规范需要随着社会变迁而调整，但如果其没有连续性，朝令夕改，则社会生活必然处于不稳定状态，更谈不上人民对政府的信赖。因此，行政主体作出抽象行政行为，其溯及力一般是被禁止的，即使在特定情况下可溯及既往，也不得损害行政相对人已依法取得的利益。

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　　2.具体行政行为变动中的适用。虽然具体行政行为的变动可细分为行政行为无效、撤销、废止及变更等，但综观各国行政法相关的制度设计，信赖保护原则主要适用在具体行政行为的撤销与废止上。(1)具体行政行为撤销中的信赖保护。行政行为的撤销针对的是违法的行政行为。依依法行政原则，行政主体如果作出了违法的具体行政行为，有权机关应依职权并经正当程序予以撤销。但依信赖保护原则，是否撤销应衡量行政合法性所维护的公共利益与行政相对人因信赖该行政行为所产生的信赖利益，而非只维护合法性。具体来说，对于违法的授益行政行为，有权机关不得任意撤销，因为授益行政行为使相对人产生既得利益，在符合信赖保护的条件下，如任意撤销势必损害相对人的信赖利益。只有撤销该行为所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，才可以撤销。对于违法的负担行政行为，有权机关则可以依法予以撤销，因为撤销负担行政行为通常不发生相对人信赖利益的保护问题。但应注意的是，有权机关撤销一违法的负担行政行为后不得以另一更不利的合法处分来代替，从而使相对人处于更不利的境地。(2)具体行政行为废止中的信赖保护。行政行为的废止是针对合法的行政行为而言的。基于信赖保护原则，具体行政行为的废止也应受到限制。具体来说，对于合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止。可全部或部分废止授益行政行为的情况主要有以下几种：1)废止保留;2)不履行义务;3)作为行政行为根据的事实或者法律状态变更;4)紧迫的公共利益(P291—294)。这四种情形中，前两种可归责于行政相对人，故不符合信赖保护原则的构成要件，而在后两种情形中则应充分考虑信赖保护原则。对于合法的负担行政行为，有权机关可依法裁量是否予以废止。只有在出现应当重新作出相同的行政行为，或依法律、一般法律原则、行政行为的属性等而不得废止的情形时，行政主体才不得废止负担行政行为。

　　(三)信赖保护的方式 促使信赖保护的理念得以在行政审判实践中发挥作用。此外，国务院于2004年3月颁发的《全面推进依法行政实施纲要》，将“诚实守信”作为依法行政的一项基本要求予以规定：“……非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已涵括了信赖保护原则的基本内容。

　　上述两个文件虽然对信赖保护原则已有所涉及，但它们并不是严格意义的行政立法。真正在行政立法中明确信赖保护原则的，是于2004年7月1日开始施行的《中华人民共和国行政许可法》。该法第8条对合法行政许可决定的信赖保护作了规定：确认合法行政许可决定的效力，明确它的受法律保护性;对行政相对人由此产生的信赖利益优先适用存续保护;只有在变更或撤回合法行政许可决定所维护的公共利益大于相对人的信赖利益时，才适用财产保护。该法第69条规定了对违法行政许可决定的信赖保护：行政许可决定由行政机关违法作出，或因被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获取，行政机关应当予以撤销;行政许可决定由行政机关违法作出、行政相对人对此无过错且合法权益受到损害的，行政机关应当依法予以赔偿。从这一规定可以看出，对违法行政许可决定的信赖保护主要是财产保护。

　　信赖保护原则在《行政许可法》中的确立，对维护行政相对人的合法权益，创建诚信政府、责任政府，具有重要的意义。但总体来看，我国行政立法中关于信赖保护原则的规定还相当薄弱，存在着诸多不足之处。这主要体现在以下几个方面：(1)信赖保护原则的适用范围问题。信赖保护原则作为行政法的一项基本原则，应贯穿于行政权力运行的全过程。其既可适用于具体行政行为，也可适用于抽象行政行为;既可适用于授益行政行为，也可适用于负担行政行为。但目前我国仅在《行政许可法》中确立了信赖保护原则，即该原则只适用于行政许可这一授益行政行为。对于其他各类行政行为是否适用信赖保护原则，尚无明文规定。(2)公共利益界定问题。依信赖保护原则，对行政相对人的信赖利益是予以存续保护还是财产保护，关键在于对公共利益与信赖利益的衡量，实践中公共利益也常常成为行政主体撤销、废止行政行为的主要原因。虽然公共利益在信赖保护原则的适用中是如此重要，但我国相关立法对公共利益的内涵与外延至今尚无明文规定。(3)行政补偿问题。行政补偿是国家调整公共利益与个人利益、全局利益与局部利益之间关系的一项基本制度，也是与信赖保护原则直接相衔接的重要保障措施。在我国，近年来虽已有一些单行法律、法规对行政补偿作了规定，但从总体上讲，行政补偿并未形成制度，零散的立法中也存有不少问题。如补偿范围过窄、缺乏统一的补偿标准、补偿程序混乱等。这些问题的存在，不利于在我国全面贯彻信赖保护原则，保护行政相对人的合法权益，也不利于我国行政法治建设的推进。

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　　四、我国行政法上信赖保护原则的立法完善

　　信赖保护原则在行政法上的确立，标志着行政法治由形式意义向实质意义的转变，它贯穿于行政权运行的全过程。信赖保护原则所体现的现代法治精神及其对推进我国行政法治建设的重要意义，决定了其在我国行政法中确立的必要性。但目前我国仅在《行政许可法》中确立了信赖保护原则，不仅适用范围过窄，而且缺乏相应的配套制度。对此应从以下两个方面加以完善：

　　(一)制定行政程序法，将信赖保护原则确立为我国行政法上的一项基本原则

　　行政程序法是规定行政机关实施行政行为时应遵守的步骤、方式、顺序、时效等程序的法律规范。制定并实施行政程序法，是将行政权的行使规范于安全轨道的保障，对于法治行政的实现具有重要意义。鉴于行政程序法的重要性，有学者甚至提出“行政法更多的是关于程序与补救的法，而不是实体法”，行政法的本质和核心是行政程序法。由于行政程序法明文规定行政机关实施行政行为时的权利与义务，从而使行政相对人知晓行政机关应该做什么、不应该做什么，因此它是相对人预测和衡量行政行为的最有效的依据，自然也是规定和实现信赖保护原则的主要法律。

　　大陆法系的国家或地区主要是在其行政程序法中规定信赖保护原则。如除德国外，韩国1996年《行政程序法》第4条规定：“行政机关执行职务时，应本着诚实信用为之。”我国台湾地区的《行政程序法》第1条将“增进人民对行政之信赖”作为立法目的之一，第8条规定：“行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”而我国至今尚未出台行政程序法，这不能不说是一个遗憾。对此，我国应尽快制定行政程序法，在总则中将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则，明确其不仅是指导行政程序法所有制度设计的基本原则，也是其他单行行政法在设置程序时必须遵循的原则，更是行政执法、司法活动的基本依据。与此同时，在行政程序法分则以及相关单行行政法中进一步细化有关的具体制度，建立起系统而又科学的信赖保护原则运行体系。

　　(二)在制定行政程序法时。注意完善相关的配套制度，以切实贯彻信赖保护原则

　　1.行政行为的撤销与废止制度。信赖保护原则在行政法上主要体现为对行政行为的撤销与废止设置必要的限制，因此要落实该原则，首先要完善行政行为的撤销与废止制度。依信赖保护原则，行政行为一经作出，既发生效力，非因法定事由并经法定程序，不得撤销、废止。具体来说，对于违法的行政行为，行政主体不得任意撤销，特别是在撤销该行政行为将严重危害公共利益，或该行政行为赋予行政相对人的权益明显大于撤销所欲维护的公共利益时，禁止撤销该行政行为;对于合法的行政行为，行政主体也不得随意废止，只有在行政行为作出时所依据的法律、法规、规章等已被修改或废止，行政行为所依据的客观情况已发生重大变化，其继续存在会对公共利益造成重大损害等情形下，行政行为才允许废止，但相对人因此遭受损害的，行政机关应予以补偿。

　　2.公共利益界定。对公共利益的界定，是涉及到对行政相对人的信赖利益予以存续保护还是财产保护的关键问题。然而什么是公共利益，立法中尚无明确规定，理论界也是众说纷纭。这不仅给法律适用带来困难，而且给行政主体以公共利益的名义滥用职权留下了空间。从理论上看，关于公共利益的界定，可从以下几方面加以把握：(1)公共利益是涉及不特定多数人的利益，在主体上具有公共性;(2)公共利益是因公众的需要而产生的，在内容上具有公共性;(3)公共利益是为了实现大多数人共同利益的需要，在性质上具有公益性。在立法上，则可采取大量法律列举的方式，具体确定公共利益的范围。

　　3.行政补偿制度。行政补偿是与信赖保护原则直接相衔接的重要保障措施，但目前一些单行法律、法规中关于行政补偿的零散规定，大多十分原则，实践中难以操作。如《行政许可法》仅规定，当行政相对人的信赖利益遭到损害时，“行政机关应当依法予以补偿”，至于补偿什么、应如何补偿，则缺乏明文规定。为全面贯彻信赖保护原则，切实推进法治行政，目前迫切需要从两方面对行政补偿制度加以完善：一是明确行政补偿的标准。一般而言，信赖利益由既得利益和期待利益构成。如果仅以受损的既得利益作为补偿标准，通常不足以弥补行政相对人信赖利益的损失，而把两者都纳入补偿范围，又受到当前经济发展水平的限制。因此，我国目前的行政补偿标准，应以受损失的既得利益为下限，以期待利益为上限，即以直接损失为主，适当考虑相对人可以预期得到的利益的损失，实践操作中可由行政机关根据具体情况裁量。二是规范行政补偿程序。通常情况下，应由行政机关主动对行政相对人的信赖利益损失进行补偿。具体可设定申请、协商、调解、裁决四个步骤，经前三个步骤达成补偿协议的，按补偿协议执行;达不成补偿协议的，则由行政机关依法作出补偿裁决。在穷尽行政程序后仍不能解决行政补偿争议的，必须确保司法审查这一最终救济途径——行政相对人可提起行政诉讼，通过法院的司法审查来确保行政补偿的实现。

　　当行政相对人的行为符合信赖保护原则的适用条件时，行政主体对其信赖利益采取什么样的保护方式，是十分重要的。对此各国一般采取两种保护方式，即存续保护和财产保护。存续保护又称维持现状，即维持现有的法律状态。财产保护是指当行政主体不得不变动行政行为或法律状态时，对行政相对人因此所遭受的损失予以财产上的补偿。实践中，对于相对人的信赖利益具体是提供存续保护还是财产保护，涉及到公共利益与信赖利益的衡量问题。为维护相对人的既得利益现状，存续保护应成为首选方式;在打破既存法律状态所欲维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，则应采取财产保护方式。“在原本法律状态对人民有利时，本应采取存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采取财产保护之方式。”这样，既维护了公共利益，又兼顾了私人利益。

　　三、我国行政法上信赖保护原则的立法现状

　　我国行政立法对信赖保护原则的关注始于最高人民法院在1999年通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，其第59条规定，人民法院判决撤销被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或他人利益造成损失的，在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。该规定已在一定程度上