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浅析行政许可制度的实施

法律快车官方整理

2020-05-15 07:21

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行政许可法的颁布是我国行政法治建设的重要里程碑。它必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化，推进我国建设法治政府的整个进程。此点令人兴奋与激动，但是还应该保持清醒的头脑。尤其应该看到，实施行政许可法，肯定会面临诸多困难与问题。

一、某些“地方利益”、“部门利益”是实施该法的最大“阻力”。我国现行的政府体制弊端可用四句话概括——政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批（行政许可）化，审批方式复杂化。最终目的就是“收费”。国家权力被异化到某些“地方”、“部门”。由于行政许可法触及到深层次利益格局的调整，涉及到权利与利益的分配与再分配，必然会引起既得利益集团的抵制，并设法规避法律的制约。从先前各地审批制度改革过程中，我们可以看出大部分审批项目后面都有收费，取消审批项目就等于取消了收费项目，取消收费后小金库也就不存在了。有些地方与部门的“改革”只是敷衍群众，敷衍上级，有的把早已废止的审批事项又作为“改革成果”拿出来展示；有些甚至有厌倦、抵触情绪，怕失去收费权、资金调派权、分配权，影响本单位的利益，有的担心实行改革后，自己手中的权力少了，福利待遇会受到影响等；有些经过反复权衡，把一些不伤及本机关权力、不损害本部门利益的审批事项予以取消，对涉及自身的审批事项总是下不了决心，以种种借口掩饰和保护。由于有这些思想包袱，就出现了抱住权力不放的现象。有的部门则瞒报、漏报，要么拆零多报，要么避重就轻，或是想尽办法作技术处理等等。果断取消有关部门的行政许可权，则是“釜底抽薪”，这对习惯于用行政许可权力作为“立身之本”的某些部门来说，将是一件十分痛苦的事，利益集团的抵制是不可避免的。难怪有人担心：虽已对行政许可立法，但仍有行政机关“雷打不动，依然故我”，或“稍作改动，故态复萌”。

二、规范的“前瞻性”与社会发展现实的“滞后性”之间存在矛盾。行政许可法体现了最新的行政法治理念，如要从全能的政府转变为有限的政府，要从神秘的政府转变为透明的政府，从“任性”的政府转变为诚信的政府，从权力的政府转变为责任的政府，从低效的政府转变为高效的政府，从无序的政府转变为程序的政府，从利益的政府转变为中立的政府，从人治型政府转变为法治型政府，以及个人自治、市场优先、自律优先、事后监管机制优先等立法精神。但是，由于长期历史传统的影响和改革过程的复杂性，政府权力过大的弊端依然没有实质性的改变。一些地方和部门仍然习惯于“管”字当头，崇拜政府过度干预，甚至将管理当作谋取不当利益的手段。这种情况如果不能加以改变，行政许可法的立法理念和精神在实践中难以落实。

三、本身无法避免“局限性”，制约了该法的实施。比较研究可以发现，各国对行政许可的规范基本上都是通过单个法律在漫长的时间里逐个实现的，没有一个发达国家制定过我们这样的行政许可法，对所有的行政许可进行统一的规范。我国的国情决定了我们必须实现跨越式发展，建立统一的行政许可制度。同时，该法是在我国经济体制转轨时期和社会转型期起草、论证、颁布的，它必然带有时代的烙印。由于行政许可现状呈现异常复杂的状态，理论把握上还有某些缺陷，因此立法中一时不太明显的疏漏和矛盾在实施中会很快凸现。例如行政许可概念与许可的范围中对许可含义的理解冲突，对许可范围、原则和某些规定只能作非常概括的规定，如根据信赖保护原则，行政相对人可以得到相应的行政补偿，而如何补偿却无相应的法律规定；再如该法第十三条中规定，本来可以设定行政许可行为的事项如果可以通过行业组织和中介组织能够自律管理的，就可以不设定行政许可。法律赋予这些组织履行与行政许可相近、相似的职能，但如何界定这些组织的权力范围以及依法规制他们的行为仍是法律中的模糊地带，甚至是“空白”。所以，实践中，我们应充分考虑到该法具体操作中的困难。许可的设定机关和实施机关如果不能很好地把握该法的精神，就很有可能使法律的原则性规定流于形式。

四、该法与其他相关法律的协调和统一的任务艰巨。根据行政许可法的规定，许多现行的有关行政许可的法规、规章都要作相应修改或者予以废止，除国务院的文件之外其他规范性文件设定的行政许可都将失去效力。此次清理工作量大、涉及面广，时间紧、任务重，而且专业性较强，难度较大。

鉴于此，行政许可实施主体制度中的创新机制——确立相对集中行政许可权制度就尤为可行。

《行政许可法》确立相对集中行政许可权制度的基础在于：一是实行相对集中行政处罚权制度所积累的经验，为相对集中行政许可权提供了成功范本和实践基础；二是行政许可实践中存在的一些突出问题对行政许可权的相对集中提出了迫切要求。

相对集中行政许可权的优点在于：一是在一个部门实施行政许可权的制度下，许可事项原来所涉及的有关部门不再享有实质性的许可权，原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，有助于从源头上消除多头许可的弊端。二是由一个部门统一实施行政许可，避免了多部门分别实施行政许可可能产生的各种矛盾，提高了许可效率，降低了许可成本。三是促进了许可事项本身的整合、归并，改善了市场环境，加快了市场准入。

实施相对集中行政许可权应当遵循的原则：1、遵循“精简”原则，将相对集中行政许可权与政府机构改革和职能重组结合起来，对原由有关行政机关行使的管理权根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，真正实现行政机关的职能转变。2、遵循“效能”原则，要求行政机关只要能把该管的行政许可事项管住、管好，办事手续应当越简单越好，以方便基层、方便老百姓，不能扰民。行政许可的价值取向，应当讲究成本和效益，即设定行政许可制度及其运作应当是低成本、高效益的。3、遵循“统一”原则，要求政府科学合理地调整、确定不同部门、不同级别行政机关的行政许可职权，使相同或者相近的行政许可事项由一个部门承担，避免行政推诿、扯皮，提高行政执法水平与效率。

李向伟崔可景

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