行政案件和解机制探索

　　一、行政案件适用和解制度合法性分析

　　行政诉讼作为一种司法救济手段，其宗旨是为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。从行政审判实践中，近年来存在原告撤诉率大幅增加的现象。在这些原告自愿申请撤诉的案件中，绝大多数情况都是在行政诉讼过程中，法官通过开庭审理，发现被诉具体行政行为违法，主动找行政机关交换意见，建议行政机关改变原具体行政行为；或者原告诉讼请求不能得到法律支持，劝其息诉，从而促成原被告双方达成庭外和解，由原告自愿申请撤诉。针对这些类似的做法，虽然采用的名称不尽相同，有的称为“庭外协调”，有的称为“案外协调”，但是其行为的性质没有根本不同，都是和解机制在行政诉讼审判中得到运用的表现。

　　虽然和解在行政审判中现实存在，并大量运用。但是对于行政案件适用和解是否合法的问题，一直存有争论，存在两种相反的观点：

　　第一种观点，旗帜鲜明的表明根据法律规定，行政诉讼案件不能和解。行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的行政机关在行使权力时无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能按照国家的意志即依法行事。不能和解的传统观点,是在大陆法系国家有关行政行为权力性和不可处分性的观念影响下形成的。人们认为,行政强制机关采取相应措施,责令相对人履行义务,是该机关所应承担的责任,允许相对人不履行其法定义务,就意味着失职,为法律所不允许,也有悖于行政管理的宗旨,因而不能与相对人和解。

　　第二种观点，认为法律只规定不能调解，而无明文规定不能适用和解，并未排斥和解的适用，因此和解可以作为处理行政案件的方式。

　　理由如下：

　　首先，行政诉讼案件中和解不等于调解。根据诉讼理论，调解与和解是两种不同的制度。调解主要是民事诉讼中的制度，是在法院主导下，当事人双方就争议的实体权利义务自愿协商，解决纠纷的活动。法官主宰、控制和支配着整个过程。而和解是双方当事人之间就纠纷自愿让步，达成合意解决纠纷的活动。和解更加注重双方的沟通和理解，法院在其中的职责是创造和解的氛围，而非主导双方的和解过程。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件不适用调解。这个规定可以分解为：人民法院不能行使像民事诉讼中的调解权力；人民法院在审理行政案件时不适用调解，但是并不禁止当事人双方达成和解。

　　其次，原告自愿撤诉和行政诉讼和解有着内在的逻辑联系。行政诉讼法在第50条规定了“不适用调解”之后，紧接着在第51条明确了以下关于撤诉的内容：人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。这两个规定有着内在的逻辑关系，其实也是在避免对第50条的错误理解。从全国范围来看，行政诉讼撤诉率极高。这也是对通过法院和解，而实现原告撤诉，达到案结事了的表现。

　　第三，行政诉讼案件不适用和解的观点注重强调行政公权力的至高性。但过于强调行政公权力是否有违背其行政诉讼的宗旨呢？如果行政诉讼首先是为了“维护行政权”，这种制度就失去了其存在的意义和价值。行政诉讼是为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼的提起是以行政相对人申请为前提，是公民、法人或其他组织认为其合法权益受侵害，通过诉讼的司法解决途径去维护自己的合法权益。况且，一直以来行政公权力给民众的认识，总是强大于私权力的，对他们来说，确实其合法权益受到侵害，在做出行政处罚或强制执行决定的行政机关能让一步，使其合法权益得到合理适当的维护，他们是会接受的。而且对行政机关来说，其在民众中的信服力也会相应提高的。在法院判决行政相对人胜诉的情况下，行政公权力在民众中信服力则大打折扣，是得不偿失的。

　　通过以上分析，行政案件中的和解不同于调解，没有禁止行政案件适用和解的法律规定，在行政案件在进行和解不存在法律上的障碍。所以法院在处理行政案件中，大量运用协调手段，促使当事人和解结案。山东省高院也出台了《行政诉讼和解暂行规定》，从而为建立行政案件和解制度提出了指导意见。

　　二、建立行政诉讼和解制度的必要性

　　行政诉讼和解作为人民法院审理行政诉讼案件的一种手段和方法，在各类行政诉讼案件中得到大量适用已是不争的事实，虽然法律规定尚不明确，无论从理论上还是司法实务中，在行政诉讼中建立和解制度都是必然的趋势。

　　1、构建和谐社会的需要。目前，随着群众的法律意识的增强，行政机关与行政相对人之间的矛盾冲突经常出现，而行政审判作为解决好这种冲突的最权威的一种方式，很多时候仅仅作出正确的判决，是很难达到案结事了的目的，而相比之下，和解会更有效。特别是当被诉的具体行政行为存在一些瑕疵，而又涉及到公共利益时，若判决支持原告诉讼请求，则公共利益将受到损害；若判决不支持原告的诉讼请求，则其合法权益又得不到保护，行政诉讼失去其存在的意义。法院在这种审判中处于两难境地，但如果适用和解，则法官可以充分发挥自己的协调能力，在原、被告之间做工作，促使双方达成和解，既保护了原告的合法权益，也维护了公共利益。因此，和解是解决行政诉讼中原、被告之间的矛盾冲突，平衡好各方面利益、维护社会和谐稳定的最好办法。

　　2、行政审判实践的需要。随着我国社会的不断发展，群众法律意识不断增强，行政案件数量较以往相应增多，案件难度相对提高。就当前行政诉讼的现状来看，要想更好地处理行政案件中双方主体的利益冲突，化解社会矛盾纠纷，必须建立行政诉讼和解制度，在行政诉讼中适用和解。近几年来，基层法院一审行政案件撤诉结案率一直在不断增长，撤诉已经成为行政审判的主要结案方式。而在撤诉的这部分案件中有相当一部分案件就是因为法院在行政审判中运用了和解的做法，促使被告行政机关改变了违法或者不尽合理的具体行政行为而使原告主动撤诉，或者使原、被告双方在平等互惠的前提下都做出让步，从而达到化解双方矛盾的结果。尽管从表面上看，法院在原、被告双方之间不过起了一个沟通的桥梁作用，是原、被告自愿达成了庭外和解，但法院的这种“沟通”行为在实质上就属于和解，促使双方主体握手言和，达到了化解矛盾的效果。

　　3、有利于保护原告合法利益，减少诉累。我国法律规定法院对显失公平的行政处罚可以判决变更，而对其他的违法行为，目前法院只能判决撤销而不能变更，这对于大多数原告来说，其合法利益仍然没有得到有效地保护，因为撤销违法行为只是确认了该具体行政行为的违法性，但对于该行政行为在撤销后，到底应如何作出，法院无权干涉，只能等待行政机关重新作出具体行政行为，并且对于新作出的行政行为，如果原告仍认为其合法权益受到侵害，行政相对人不得不进行新一轮的行政诉讼，若一审得不到支持，还要进入二审程序，这一方面使得原告利益的保护遥遥无期，另一方面无形中也加重了双方当事人的诉讼成本和诉累，浪费了司法资源。相反，如果适用和解，在法院的主持下由行政机关依法改正先前的不严谨的行为，可直接达到原告起诉的目的，保护原告合法利益，双方冲突得到了一次性的彻底解决，大大节省了诉讼时间与成本。因此，在行政诉讼适用和解是合理之举。

　　4、有利于法院公正司法，树立司法为民的良好形象。尽管我国法律规定，人民法院独立行使审判职权，任何行政机关、个人和社会团体都不得干涉，但长期以来，在群众看来，法院与行政机关就是一家，因此，在行政诉讼中，法院经过审判作出的裁判，尽管合法合理，却常常难以令双方皆服判息诉。如果在行政审判过程中适用和解，法院可对照法律、法规的具体规定，指导双方认识到可能的裁判结果，这一方面使行政机关了解到其行为的不合法性或不合理性，真诚与行政相对人平等对话，协商出一个合理解决冲突的方案，这样就使得行政机关服判；另一方面，法院的和解也容易消除行政相对人对法院的偏见，使相对人感到法院既讲法理又讲情理，感受到法院的司法为民，切实树立起法院的良好形象。

　　三、行政诉讼案件和解制度的架构

　　行政诉讼适用和解，要求在行政诉讼过程中，人民法院在行政机关及行政相对人之间进行沟通、协调，依双方当事人的合意，本着互谅互让的原则而适用和解使纠纷圆满解决。在人民法院处理行政诉讼案件，适用和解方式结案时，应包括以下几个方面：

　　(一)行政诉讼和解的原则

　　一是自愿和解原则，这是行政诉讼和解的首要原则。人民法院应当充分尊重当事人，特别是原告方的意见，只有在当事人完全自愿的前提下，才能进入行政诉讼和解程序，毕竟自愿才是进行协商一致的前提。自愿原则包括两个方面，既自愿进行和解和自愿作出和解协议，前者是程序上的自愿，后者是实体上的自愿。因此，在行政诉讼中，和解的适用必须体现当事人自愿的意志，人民法院绝不可以违背当事人意志的做法进行和解。

　　二是依法和解原则，这是行政诉讼和解必须坚持的重要原则。行政诉讼和解的本意是为了更好的解决行政诉讼纠纷，但是，法院促成当事人之间进行和解并不是无原则的，而是必须在掌握案情，分清是非的基础上进行的和解，否则，就极有可能侵害到社会、国家或者第三人的合法利益，这是法律所不允许的，也违背了行政诉讼制度的初衷。

　　三是地位平等原则。在行政行为中，行政机关与行政相对人，一方是管理者，一方是被管理者，但在行政诉讼中，双方都是诉讼活动的参加人，在法律地位上是平等的，也是双方平等协商进行和解的基础。

　　四是有限和解原则。与民事诉讼的调解全然不同，行政诉讼的和解并非完全属于当事人的处分范围。进入行政诉讼的行政公权力的合法性只能由法院通过判决予以确定。和解必须在当事人的处分权限之内进行。对于行政公权力而言，当事人的处分权受到法律的严格限制。行政机关的行政行为在合法或者非法之间没有中间地带。但是，在合法范围内，行政机关拥有一定的处分权限；而行政相对人对于自己的实体权利有权处分。这种处分有范围、有限度。因此，行政诉讼和解不是每案都适用，不是优先和解，而是有限和解。有限和解的另外一层含义是，人民法院在行政诉讼过程的角色是居间的合法审查者，职责在于恪守司法中立，列明事实，分清是非，促成和解，而非主动介入双方当事人的纠纷。

　　(二)可和解的行政案件类型

　　公权力不得随意处分的原则在行政诉讼中必须得到遵守，因此并非所有的被诉行政行为都适用协调、和解。行政机关在履行行政职责的过程中，所作出的具体行政行为分为两种，其一是羁束行政行为，限定相对人不能或不允许继续存在某些法律事实，涉及该类行为，如不损害国家、公共利益及他人合法权益。其二是“自由裁量”行为，即指行政机关作出何种决定有一定的空间，可以在各种可以采取的行动中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。其自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是采取行为的方法、时间或地点，包括不采取行动。至于行政赔偿案、行政合同案，在查明事实，分清责任的基础上，由法官向双方释明赔偿标准或双方各自承担的权利义务，是完全可以由法官主持双方商量，和解处理案件的。

从司法实践来看，通过归类及分析，下列行政案件，可以进行和解：1、具体行政行为存在瑕疵，行政机关认可并愿意予以相应弥补的； 2、被诉行政行为若撤销，将给国家、公共利益或他人合法权益造成较大损失的；3、行政机关不履行法定职责，通过法院协调，行政机关可能履行义务并能够化解双方矛盾的； 4、被诉具体行政行为相对人与行政机关矛盾突出，如判决，可能激化矛盾，影响社会稳定的； 5、被诉具体行政行为尽管程序和实体处理合法，但相对人确实存在需要解决一些实际问题的；6、行政赔偿案件；7、行政合同案件；8、其他可以进行协调的案件。

　　(三)行政案件和解操作程序

　　和解程序的启动，不能像一般民事案件中的调解那样，贯穿整个诉讼过程，而必须是经过开庭，在查明事实，确定当事人争议焦点，分清双方权利义务的基础上，可以由当事人一方或双方提出，也可以由承办法官依职权提出，但是否对案件进行和解，应充分尊重当事人意愿。对和解的内容，尤其是涉及具体行政行为是否合法，必须弄明确，和解的意图和希望达到的目的，必须合法。和解工作一般应由案件主审人组织实施，也可以由合议庭其他成员主持。根据行政争议的性质、难易程度、发展变化等情况，采取灵活多样的形式，并可以邀请有关部门或个人参加。必要时，可争取同级行政首长支持和上级法院指导。在案件和解中，要告知当事人诉讼风险及成本，让其衡量利益得失，劝导当事人尽量协商解决。当双方就争议焦点通过一方妥协或双方的适当让步，达成了“合意”，法庭将“合意”的内容记录在案，形成和解协议。有履行内容且履行完毕的，原告申请撤诉，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。在准许撤诉裁定中，可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。达成和解协议后，被告改变被诉具体行政行为，而当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判。

　　4、和解中要正确处理好的几个关系

　　人民法院在对行政案件进行和解时，要正确注意处理好“四大关系”：第一，处理好合法性审查与协调的关系。通过协调解决行政争议，并不是放弃对行政行为的合法性审查，而是在查明事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，做好协调工作。第二，处理好自愿撤诉与积极协调的关系。人民法院应尽可能为化解行政争议创造有利条件，但不能代替当事人表达意思，更不能强迫当事人接受某种条件。第三，正确处理协调与裁判的关系。协调是解决行政争议的有效方式，但并不是所有行政案件都能达成和解，当事人不同意和解或者和解后又反悔的，应当及时恢复审理，及时作出裁判。第四，正确处理撤诉与执行的关系。人民法院在促成当事人和解之后，应当关注和监督协议的履行，不能为了结案而急于送达裁定，防止因毁约或者失信导致循环诉讼。

　　近年来，岱岳区法院从构建社会主义和谐社会的大局出发，“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，积极探索行政案件处理新机制，探索建立促使行政案件当事人和解的工作机制，去年来行政案件撤诉率达70%以上。通过和解努力妥善化了解行政争议，增进了人民群众与行政机关的互相理解和信任，实现了当事人撤诉结案、案结事了的效果，实现了法律效果和社会效果的统一。

　　作者单位：山东省泰安市岱岳区人民法院