给付行政的发展及行政法理论、制度的探讨

　　[摘要]培付行政与秩序行政在行政理念、行政作用、行政方式等方面的截然不同，使得基于秩序行政构建的行政法理治扣制度体系不再具有普适性。培付行政理论厦实或的发展，亟需行最法制度和理论予以回应。前者包括行政组织法对政府职能的界定，行政实体法和程序法应体现社会公平和奢共服务精神，应具有人权保障功能等；后者包括给付行政基本理论、给付行政行为理论等内容的给付行政原理。

　　「关键词」耸付行政；行政法；政府职能；行政理惫；行政作用

　　一、给付行政：理论及其发展从现有的研究文献来看，给付行政通常被学者们称之为行政给付，如我国台湾地区学者认为：“行政给付是指提供给人民给付、服务或给予其他利益的行政作用。行政给付研究事实上研究的是给付行政”。笔者认为应当区分给付行政与行政给付，前者是一种行政形态，后者是一种行政行为或行政作用方式，是给付行政的内容之一，给付行政与行政给付是包含与被包含的关系。

　　最早对给付行政加以系统阐述的是德国公法学者厄斯特。福斯多夫，他在1938年发表《作为给付主体的行政》一文中，提出了“生存照顾之给付理论”，是从国家的职能和行政的目的来阐述给付行政的。他认为“任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存之照顾”，“生存照顾乃现代行政之任务”，“政治权力的拥有者负有满足人民生存照顾之义务。亦即所谓之‘政治的生存负责？H1制度，aPSE务行政。政府”生存照顾义务之履行，必有行政给付，物质收益、优良社会环境之给付“。德国学者沃尔夫认为给付行政，即以积极地改善社会成员的生活为目的，而提供金钱、物品、服务等一系列的行政作用。

　　以罗列给付的内容来阐述给付行政的，如台湾学者吴庚认为“给付行政指有关社会保险、社会救助、生活必需品之供给、举办职业训练、给予经济朴助及提供文化服务等措施而言。此一名词之使用与政治理念有关。乃基于确认过负有生存照顾之义务，进而主张国家应采取行政上措施，改善社会成员之生存环境及生活条件”。

　　20世纪60年代日本学者们提出了“授益之公行政”，阐述了给付行政的授益特征：凡是通过授益性活动而直接促进社会成员利益的所有公行政活动，都应该视为给付行政。给付行政包括供给行政、社会保障行政、助成行政。

　　中国目前的行政法教科书普遍将行政给付阐述为一种具体行政行为，“行政给付即行政物质帮助，是指行政主体在公民失业、年老、疾病或者丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的的权益的具体行政行为。这是一种狭义的行政给付。

　　有些学者较为完整地概括这一行政形态，如认为给付行政是指国家作为给付主体。通过提供资金、物资及劳务上的救济与服务，保障公民基本的生存、生活权利。或帮助促进公民获取经济利益。并且以维持增进社会的公共福利为直接目的的公共行政“。给付行政是一种行政理念，与这一种理念所对应的具体行政行为便是众多的行政给付行为”。有研究者对秩序行政与给付行政进行了区分，认为给付行政是侵害行政或秩序行政相对应的一个概念，给付行政与侵害行政最大的区别在于，给付行政是通过供给、保障以及资助等方式使行政相对人获得某种利益，而侵害行政则是通过处罚、征收等方式使行政相对人受到不利影响“。其实这种区分主要是从行政行为方式的角度阐述。认为给付行政的方式主要是供给、保障、资助，而侵害行政的主要方式是处罚、征收等。境的行政形态，综合体现现代社会政府的职能和行政的目的、行政的功能和作用以及由此而决定了的非强权的行政行为方式等。行政行为内容和方式只是行政的一种表象，给付行政与秩序行政的区别不仅在行政行为内容和方式上，在行政作用、行政理念方面也有本质的区别。

　　在任何时期任何国家，行政权力作为公共权力都控制着一定的公共资源。在中国。由于社会主义公有制以及政府在社会生活中的实际地位，政府占有更多的公共资源，公民原本自然的生存和发展权利被行政权力重新划分和切割，以致生存权和发展权的实现必须依赖行政才能实现。公平分配这些公共资源是社会公平的起点，行政供给体现了行政权力对公共资源的分配。而社会保障方面的给付只是给付行政的作用方式之一，体现行政对市场缺陷的弥补作用，以及对市场风险的防范和化解。但我国政府在公共服务政策的制定、制度安排方面明显地有失公平，在行政供给（包括公共服务和公共产品等的提供）方面的歧视普遍存在，“这集中体现在以国家固定投资为代表的公共设施的投人（行政供给的一部分），多年来出现的‘两多’、‘两少’现象，即城市多。农村少；发达地区多，落后地区少。

　　也就是说，我们在公共设施的建设和投人方面，农村和中西部地区，明显处于弱势“。这一政策倾斜直接导致了中西部地区、农村地区的落后，加剧了中西部地区与沿海发达地区、农村与城市的差距。其他如不同性质企业间在市场准人、资源利用、税收政策、对外贸易等方面的差别对待；城市公民与农村公民在升学、就业、社会保障、计划生育诸领域的”一国两策“；财产权保护上的”三六九等“；大小城市立法权力配置的大小不一；等等，不胜枚举。

　　长期以来的公共行政政策倾斜，致使强者更强，弱者更弱，社会成员贫富分化明显，社会矛盾加剧。社会不和谐问题的产生与行政供给倾斜是分不开的。而现行行政法一直对这种不公平理念予以确认和支持，一个差别对待的、自身就不公正的法律体系何以营造出“法律面前人人平等”的法治社会。

　　政府在公共资源配置即公共产品和公共服务162的提供方面的法治化问题一直在行政法学研究之外，一直是行政法治建设的薄弱环节。因此，给付行政应充分关注政府对实际占有的公共资源的分配即行政供给的法治化问题，包括公共物品的提供和公共财政的支付等。因此，本文讨论的给付行政不仅仅是社会保障中的给付行政，还包括公共产品的行政供给，如教育、医疗卫生等公共资源的行政供给等。

　　二、给付行政与行政理念

　　行政理念是指对行政目的以及达到目的的方式、手段的认识。体现行政的价值观问题。从行政的根本目的来看，行政为解决社会问题而生、而存在。按照马克思主义对社会的划分，社会可以分为政治、经济、文化、社会生活等方面，因社会问题分属不同社会领域、不同层次，行政可以划分为维护政治统治秩序的警察行政，维护经济秩序的经济行政，强调社会公平的社会行政。无论是“生存照顾”之给付、授益之公行政或社会保障之给付等。给付行政的目的均在于保障基本人权、促进和维护社会公平。

　　从行政理念来看，给付行政基于保障人权和服务社会的理念而产生，强调行政权力以供给、支付等方式积极满足社会需要。积极增进社会福祉的理念，区别于秩序行政以管理和稳定秩序为基本理念，以强制和限制为手段消极维持社会秩序。“行政实践表明守护性国家已经向创造性国家转变，主要原因是安全的特殊重要性，为此国家应当满足人民生活需要，而不是局限于公民的自由保护。因此，有学者认为给付行政就是服务行政或福利行政？。但这种服务行政的理念首先应体现为通过公共权力促进公平的社会制度的建立，从而使所有人处于同一起跑线。而不是等社会产生了不公和贫困再去干预和救济。

　　为弱势群体提供基本的生活保障，为全体公民提供社会福利。以及为防范社会成员陷入生存危机而设置的社会保险等，均体现了给付行政保障人权的价值取向。

　　给付行政是为解决社会发展中的不公平问题而产生。社会公平是给付行政的当然的价值追求。

　　最初的给付行政作用就在于救济贫困，矫正因市场竞争而产生的贫富分化现象。i603年，英国政府颁布《伊丽莎白济贫法》，首次以国家立法形式介入济贫事务，成为世界上第一部救助贫民的法律，由官方划定贫困线，对有需要的孤、老、病人进行收容，同时为失业者、贫民、小孩提供有限的资助。

　　1834年，英国制定新的《济贫法》，确认接受贫困救助属于公民应享受的权利。实施贫困救助是政府应 尽的义务“。并成立了”济贫法“管理局，负责济贫工作。在劳资矛盾加剧、政治危机和社会危机爆发之际，美国在193.5年通过了《社会保障法》，规定了公共救助，凡符合条件的受助者可以从州政府获得公共救助？”‘。德国为化解社会矛盾，1883年率先制定了世界上第一部有关社会保险的法律，即《疾病保险法》，此后。又颁布一系列社会保险方面的法律，开创了欧洲社会保险时代。

　　给付行政的人权保障和社会公平的行政目的是合理的，基于“目的合理性不能代表手段的合理性，更不能用目的正当性为手段的合理性开脱”的认识，给付行政中的程序正义理念也是十分重要的。程序正义强调的是过程的民主和公开，即使是惠及行政相对人的行为，也不能强加于行政相对人，因而发生在甘肃定西市的一些村庄强行发放扶贫贷款的事，由于程序正义的缺乏，就引来了怨声一片。

　　给付行政保障人权和追求社会公平的行政理念的确立直接带来了政府职能的变化。

　　三、给付行政与政府职能的变迁

　　政府的职能即行政职能，是指政府在国家和社会公共事务管理中所应承担的职责、所应具有的功能以及所应起的作用。是指政府在国家和社会中行使权力的范围、程度和方式，它反映着公共行政的基本内容和活动方向，它回答了政府是干什么的？

　　应该干什么？不应该干什么？正在干什么？

　　马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。

　　政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用，包括政治统治职能、保卫国家主权职能和民主职能。政府的经济职能通常是指政府为维护经济秩序、干预经济、促进经济发展的职责和功能。政府的社会管理职能一般是指除政治、经济、文化以外的职能，主要包括：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全；确保社会公平分配；环境保护；社会保障。

　　依照民主制度和社会契约的原则，政府的合法性源于民众的社会需求，是公共选择的产物，通常情况下，政府应根据社会公众的需要确定行政的目的，通过一定的行政方式对社会生活施加影响，从而达到预先确定的目的。因此。政府的职能应取决于社会发展的需要，在不同国家的不同社会发展时期，应对社会的不同需求，政府应有不同的职能。

　　现代社会对行政有着广泛的需要，政府职能随之由传统的侧重统治职能和经济调节职能向社会管理职能的转变。（2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》一书中提到：“在漫长的世纪（1870—1989）中，最有影响的两个创新是拥有广泛权力和责任的民族国家和文官官僚机构思想的相互强化。

　　这些思想共同产生了共识，即政府有责任为公民谋取福利？？“政府被赋予促进社会和谐以及带给民众福祉的神圣职责。西方资本主义国家政府的职能随着不同时期经济发展的特点而发生变化。

　　在自由法治主义时期，适应自由市场经济发展的需要，以及刚刚摆脱封建桎梏和强权欺凌的民众对自由和人权的渴望，奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的信条，国家被形象地称为“夜警国家”，政府更多地承担起维护国家主权和维持现有政权的政治职能。行政权“只能为其消极目的而行使，不允许超过这一限度为积极地增进社会公共福利而行使”。亚当。斯密在其所着的《国富论》一书中，阐述自由经济理论时，指出，政府的职能是保护生命、自由和财产，而生产和贸易则应该任其自由发展。主张政府对经济发展采取自由放任主义。

　　自由市场经济的发展最终产生了许多社会问题，比如垄断、失业、社会的两极分化等，在某种程度上可以说，正是“经济人”利益最大化的追求导致企业主的唯利是图，经济发展领域的效率原则。最终导致了社会公平原则的丧失。经济效率是企业经营的原则但不是政府行政的目的。为矫正资本和企业过度趋利化这一缺陷，政府开始致力于通过制定反垄断、税收等一系列经济政策解决由于自由经济发展造成的诸如垄断、过度竞争、自然资源的过度开发等问题。由于20世纪战争频繁，战时严密的经济管制和计划以及战后休整，政府实行经济管制，以保障经济的健康发展，如罗斯福新政实现了政府对经济生活的全面干预，政府的经济管理职能得到空前的扩展。

　　伴随社会财富总量的不断增长，贫困问题却日益严重，中产阶层因病、残、老、失业等可能导致的生活风险增长，如何通过再分配均衡社会财富，采取社会福利措施以保障大多数人的生存和体面地生存，即实现社会公平，成为政府重要的社会管理职能。在西方各国，20世纪20一80年代政府的社会管理职能迅速扩张，表现在各国先后颁布了相关法律和规章制度，促成了社会保险和社会救济系统即广泛的社会保障公共系统，由此也界定了现代福利国家的概念。

　　在现代社会中。国家和政府梭赋予保障社会公平以及带给民众福祉的神圣职责，构建和谐社会成为政府的中心任务，伴随着政府对社会公平和社会福利问题的关注，政府社会管理职能得到加强，承担起均衡社会各阶层利益、化解社会矛盾、控制贫富分化的极端发展等职能。

　　新中国成立之初，我国政府的职能重在维持政治统治秩序。以阶级斗争为纲是政府这一时期政治职能的集中体现。国民经济建设时期。在社会财富极度缺乏的情况下，对有限的资源进行计划分配。

　　成为政府经济管理职能的一部分。对中国而言，十年浩劫以后。在社会财富极度缺乏的情况下。西方社会的自由、人权等理论充满了不切实际的浪漫主义色彩。毕竟生存权是一切权利的基础，发展生产力、发展经济成为改革开放的首要目标，因而经济建设成为这一阶段政府职能的重中之重。1978年开始。解决2.5亿人口的贫困问题成为政府的头等大事，成为政府维系社会稳定的关键。解决生存的物质基础成为一切制度的出发点，而解决生存的物质基础，显然是发展经济。为此，中共提出了以经济建设为中心的方针，制定了一系列发展经济的政策。采取了一系列经济改革措施，在“效率优先，兼顾公平”的发展思维模式下，我国经济持续稳定地发展，取得了举世瞩目的成就，因经济落后而产生的许多社会问题得到一定程度的解决。

　　尽管经济发展是生存权保障的前提，但经济发展并不必然导致社会制度的进步，而且经济发展本身也带来了一系列比如社会公平、生态等许多问题。经过多年的经济持续稳定发展，社会财富总量虽然大大增加。贫困人口也大幅度减少，但许多其他社会问题开始凸现，社会领域的矛盾十分突出，城乡收入差距过大。地区、行业收入差距偏大。贫富分化现象较为严重，因贫富分化导致的社会“仇富”、“仇贫”现象等不同程度地存在，农民工生存问题突出，农村社会保障体系还没有建立起来，社会保障体系缺乏和脆弱，国内消费水平偏低，等等。

　　一些问题是经济发展本身无法解决的，一些问题是经济发展带来的新问题。为了解决社会发展中的这些问题，国家担负的职能已经由传统的偏重政治和经济秩序行政演化为强调服务行政。突出国家所负载的积极增进民众福祉的服务义务和保障社会公平的职责。解决目前存在的种种社会问题成为政府的首要任务。对和谐社会的理论阐释和实践构建成为行政的重大课题。

　　20世纪80年代以后，随着我国各种社会福利制度的建立和逐步完善。政府促进经济发展的职能逐步转变为致力于宏观调控以促进公平经济秩序的建立，致力于解决农村贫困问题，以及提供公共服务和社会保障以改善社会生活、生存环境。建立广泛的社会保障制度，以社会公平为首要价值着力于解决社会问题的行政观念，反映了政府职能向着社会管理方面的转变。“一个国家就公有制和福利问题所采取的解决问题的方式在很大程度上决定164了这一国家的性质、职能和目标。政府职能的变化使得行政发生作用的领域更加宽广，作用的方式更加多样化。

　　四、给付行政与行政的作用

　　行政的作用是指行政对社会产生的影响，是行政的功能在实践中的体现。任何国家或社会，行政都有维持秩序的作用，但在不同的历史发展时期，国家的性质不同，行政的目的不同，导致政府的职能不同，行政作用的领域和侧重点不同。行政作用的方式不同。在新生政权的巩固阶段，侧重政治秩序的维持，国家暴力即警察和军队成为行政强权的主要表征，行政的作用主要体现在政治领域，行政服务于政治统治秩序的建立和维护；在以经济建设为中心的社会发展阶段，政府的职能侧重经济秩序的建立和维持，行政的作用在于打造良好的经济竞争秩序和经济发展环境；在我国现阶段，政府在构建和谐社会中负有重要的社会管理职责。其职能的侧重点在于社会公平秩序的建立和维护，适应构建和谐社会的需要，行政的作用主要体现在公平配置公共资源；济贫、扶弱、助残、养老等为弱势群体提供生存照顾和化解社会风险；加大对农村公共设施、教育、医疗等公共事业的投入以矫正初次分配的不合理；等等。

　　伴随着行政权力对社会领域日益增多的干预，政府实际控制着更多的公共资源，行政在更宽广的社会领域发生作用。行政对社会的干预不再局限于宏观的政治领域和经济领域。不再限于对自由和权利的限制，还有积极保障公民生存权的实现、促进人和社会的和谐发展的作用。包括要创造一个合乎正义的社会制度，“这个制度发挥功能，有赖于妥善解决三个方面的问题：劳资关系的和谐维持、生产之供需和分配之指导、公共服务之提供”。

　　在现代福利国家。生存权的保障纳人了行政作用的领域。德国公法学教授彼德。巴杜拉认为：“行政并非仅系国家实践法律与行政目的的手段，而是应作为国家福利目的之工具。来满足社会正义之需求。为满足社会正义之需求。行政则需向不能对自己的生存负责的部分人提供生存照顾。为此。政府需要实施更积极的税收、财政等政策，以便掌控更多的社会公共资源。实现对社会更广泛的干预。

　　不仅行政发生作用的领域不同于秩序行政，发生作用的方式电从权力色彩浓重的强制的行政方式向着权力色彩弱化、温和的、合作的、契约的方式改变。秩序行政的作用方式通常是限制、处罚等，给付行政的作用方式则是支付、扶持、提供保障等，主要体现在公平配置公共资源、均衡社会利益、调 和社会矛盾、减缓社会冲突、增进社会福祉等方面，在着力解决社会贫困、化解社会风险、保障人权等方面，在均衡社会发展、保障社会公平等方面给付行政发挥了重要的作用。

　　从行政作用的形态来看，与秩序行政消极防范不同，给付行政对社会实施全面的积极干预。

　　五、给付行政与构建和谐社会

　　尽管经济发展是实现生存权、构建和谐社会必不可少的物质基础，但不患寡而患不均，却是人类社会普遍的心理，“均贫富”从来都是社会底层大多数民众的愿望和历次农民揭竿而起的初衷。社会矛盾趋缓，社会秩序井然，人们和平共处才是真正的和谐社会。和谐社会的构建有赖于政府行政理念和行政方式的转变，有赖于给付行政作用的实现。

　　实际上，中国政府一直在试图解决社会公平、和谐发展的问题，并且在解决一系列妨碍社会和谐的问题的过程中，已经凸显其社会管理职能，给付行政的作用得到较大的发挥，给付行政已经成为政府公共行政的一个重要领域。

　　举世瞩目的中国农村贫困问题的初步解决，一直主要依靠政府的财政支付和政策扶持“”o 1978～1985年。政府以体制改革推动扶贫，经过土地制度改革。推行农村土地责任承包制，逐步放开农产品价格。大力发展乡镇企业等措施，到1985年，已使1.25亿人摆脱了贫困。1986—1993年，中国政府进一步加大扶贫力度，成立了专门的扶贫工作机构、安排专项扶贫资金，制定了专门的惠农政策，变救济式扶贫为开发式扶贫。确定国家重点扶持贫困县贫困标准：以县为单位，1985年农民人均纯收入低于150元的县，1992年为400元的县纳人重点贫困县扶持范围，对贫困人口提供生活补贴、物资扶贫等。财政扶贫是政府扶贫开发工作的重要政策措施和物质基础，财政扶贫资金主要用于建设基本农田、兴修小型水利工程、解决人畜饮水困难、修建乡村道路、科技培训和推广农业实用技术等，扶贫信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。1994—2000年，扶贫攻坚阶段，扶贫政策面向自然条件恶劣，基础设施薄弱、社会发育落后的中西部。在20多年的扶贫过程中，中国政府安排的扶贫专项资金累计达到了1680多亿元，其中财政资金800多亿元，信贷扶贫资金880亿元。仅2000年，中央各项扶贫资金达到了248亿元，比1980年增加了30倍。财政部提供的数据显示，。十五“时期，中央财政按照《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的要求。逐年增加财政扶贫开发投人。五年间累计安排扶贫资金572亿元。2006年，中央财政预算安排扶贫资金137亿元，又比上年增加了7亿元？o.此外，政府利用本身的号召力和权威，在动员与组织社会各界参与扶贫方面也起到了重要的凝聚作用，在企事业单位、民主党派及人民团体等设立扶贫开发部门，民间团体、私营企业也积极开展”希望工程“、”春蕾计划“、”青年志愿者支教扶贫接力计划“等扶贫活动，开展东部沿海经济发达地区对中西部落后地区的帮扶活动，除了捐款、捐物以外，还在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展帮扶活动。经过20多年的努力，解央了2亿多农村贫困人口的温饱问题，使中国的贫困状况大为缓解。

　　同样地，在中国农村发展的问题上，政府的财政支付和政策扶持也是至关重要的。2004～2006年，连续三年发布“一号”文件，表达了中央关注三农问题、解决三农问题的决心。2005年发布文件，坚持“多予少取放活”的方针。2006年，建设新农村，财政支农资金3397亿元，比上年增加422亿元。高出中央财政总收入、总支出的增长水平，确定了“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，取消农业税，使9亿农民可以因此受益1250亿元，人均受益140元。2001～2005年，仅中央财政投入三农的资金就达11300多亿元，5年年均递增17％。

　　在社会救济方面，1999年建立了城市居民最低生活保障制度，使城市贫困人口的基本生活问题得到一定的解决。在解决弱势群体的生存问题上包括提供生活必需品、医疗救助、免费义务教育等。调节分配结构以确保分配制度的公正等各方面，无论是具体到费用的支出。还是社会制度的供给等。政府的行政给付始终占据主导地位。

　　六、中国的给付行政实践对行政法理论与制度的挑战　

　　给付行政法治化的要求，引发了行政法学界对政府职能的研究、对行政法作用的认识、对行政行为理论的架构以及行政法基本原则的研究。

　　首先，给付行政理论及实践的发展拓宽了行政法学理论研究的范围。

　　对政府职能的研究成为行政法学的重要内容。

　　我国行政法学对政府职能的研究一直是薄弱环节，改革开放以来，有关政府职能的描述通常出现在各种政策性文件中而不是行政组织法中，在行政管理学的论述中也未能成为行政法学研究的主要内容。

　　在给付行政领域，政府新的职能法定是法治建设的必然选择，因为只有当作为政府任意偏向或以权谋私的给付权力变为服务社会、为民众谋取福祉的给付时。当作为国家恩惠的给付变为基于国民享有的法定权利的给付时。给付行政才能真正发挥它造福 于民、造福于社会的作用，政府才能真正从强权型政府转变为服务型政府。德国公法学者福斯多夫“有意将生存照顾从单纯之社会学上用语强化密度而成为一法律概念，并使其尝试从中导出国家应从事给付行政之行政法上作为义务”。也正是基于这一目的。

　　基于政府的给付职能法定，行政行为所涉领域更加宽泛，行政行为方式更趋多样化。行政行为的权力色彩弱化，以及行政程序正义的内涵更加丰富，给付行政的发展使基于秩序行政架构的行政行为理论体系不再具有普适性，构建给付行政行为理论成为行政法学科建设的当务之急。给付行政行为理论的架构成为行政法学理论的重要内容。目前，行政法学中的行政行为理论基本上围绕秩序行政的主要方式如行政处罚、行政许可、行政强制等来架构。有关行政行为的立法也集中于规范秩序这些行政行为。基于给付行政的授益性和人权保障功能架构的行政行为理论将从根本上改变行政行为程序理论中重视国家利益和公民义务的倾向。

　　其次，给付行政不仅为行政法学开辟了新的理论研究范围，而且使新的行政法律制度建设成为政府的当务之急，而制度建设的目的和方向则必须建立在对传统行政法基本理论进行重新检视的基础上。

　　给付行政的宗旨使政府行政的目的发生了改变，从而使行政法的本质发生了改变。行政法学界对行政法本质的认识主要有管理论、控权论、平衡论等，给付行政使行政法具有了社会公共服务的特征，有学者称之为“社会行政法”。控权论的前提是厘定政府的职能，在我国现阶段就是强调“政府职能转变”及政企分离。给付行政正是政府职能转变的方向。随着政府职能从管理到服务的转变。行政法的功能发生了从管理到服务的转变，行政法也从管理法转变为公共服务法。基于秩序行政的控权论也随之转到给付行政领域。对行政目的的追寻，也将直接导致行政法立法目的的转变和行政法精神的变化，行政法基本理论架构也因此应作相应的改变。

　　对行政法目的和本质的认识不同，将导致行政法学理论对行政法作用表述上的差异以及制度建设方面立法目的表达的差异。在秩序行政理论体系之下，“行政法具有保障行政管理有效实施的作用”。保障行政机关依法实施行政管理的立法表达也随处可见“。在给付行政的人权保障和服务的行政理念支配下，对行政法作用的认识不再从行政组织自身利益和需要出发。行政法不再仅仅是政府实施管理的依据、限制自由和权利的文本，而是向着保障公民权利的方向发展，行政法应当被描述为人权的保障、实现社会公平的保障、构建和谐。