论我国行政补偿制度的不足与完善

　　「摘要」：行政补偿责任在赔偿责任出现之前就已存在，多适用于国家征用或合法行为造成的损害。早在法国大革命时期，国家征用私人土地等财产，一般都要支付补偿金。行政补偿制度是现代国家行政法制建设中的一项重要内容。作为行政法上对公民财产权救济保护的重要制度，完善的行政补偿制度对于构建社会主义和谐社会、建设社会主义法制国家具有重要意义。鉴于此，我国2004年《宪法》（修正案）第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿” .宪法的这一规定对我国建设完善的行政补偿制度具有划时代的意义。但遗憾的是宪法并没有规定行政补偿的基本原则，而且目前我国仍然没有一部统一的《行政补偿法》 ，我国行政补偿制度的建设仍任重而道远！因此笔者将从我国行政补偿制度的不足与应完善之处入手，浅谈一下这一重要制度。

　　「关键词」：行政补偿 不足 完善建议

　　一、 行政补偿的概念及性质

　　（一）行政补偿的概念行政补偿是行政机关因合法行为（并未实施违法侵权行为或违约行为）给公民、法人或其他组织权益造成的损害所给予的补偿。①

　　（二）行政补偿的性质各国学者关于行政补偿性质的解述是多样的，其中主要有以下四种观点：

　　（1）法律责任说。行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在如下四点：第一，这种责任不以违法为构成要件；第二，这种责任不以过错为构成要件；第三，这种责任不以因果关系为构成要件；第四，这种责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负“公平责任”②也有学者认为，国家补偿从法理上讲，是一种法律责任。它是国家行使公共权力非过失责任中的社会义务面前平等原则的责任。③

　　（2）行政行为说。行政补偿是基于行政机关的一种积极义务而实施的补救性行政行为，④或者是指行政机关因实施合法行政行为造成相对人权益损失，或相对人因公共利益而受到损失时，行政机关依法弥补相对人损失的一种行政救济行为。

　　（3）法定义务说。行政补偿是行政机关为实现公共利益而实施的一定行为所必然伴随的一种法定义务。此义务是行政机关合法的义务，行政补偿的原因是行政机关在管理国家和社会公共事务过程中的合法行为对行政相对人的财产造成了特定损失，这种合法行为的目的是为了国家和社会公共利益。⑤（4）综合说。“行政补偿是基于行政机关的一种积极义务而实施的补救性行政行为。”但是“行政责任又是法律规定的一种义务，对补偿主题来说，它当然是一种责任”。⑥

　　二、我国行政补偿制度存在的不足

　　我国行政补偿制度建设走过了半个多世纪，期间取得了不小的成就，积累了许多宝贵经验，这是值得肯定的事实。但是由于我国行政补偿制度建设长期没有得到应有的重视，所以导致目前还很不完善，不足之处具体有以下几方面：

　　（一）基本原则方面行政补偿的基本原则并未在宪法中予以规定。作为行政补偿制度的一项重要内容，行政补偿的基本原则直接影响到对受损人损失补偿的程度。宪法作为我国位阶最高的法律，如果缺少对这一制度基本原则的规定，势必会导致受损程度相近的行政相对人得不到相同的补偿，而这势必会损害部分公民的合法权益，损害“法律面前人人平等”这一基本原则，从而损害了法律的权威。

　　（二）缺少统一的《行政补偿法》，具体法律法规较杂乱、未成体系近年来，我国的行政补偿立法工作取得较大发展，目前已经有几十部单行的法律法规对行政补偿问题作出了规定。但仍有许多领域的行政补偿问题至今仍缺少法律规定，导致许多无法可依的现实问题。没有统一的《行政补偿法》导致行政补偿的定义、补偿范围及标准等缺乏统一规定，使实践中出现了侵害程度相同而给予的补偿不同，或侵害程度不同却给予了相同的补偿，显得相当混乱。“如政策调整的倾向明显，造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷” .⑦此外，在涉及行政补偿的立法内容方面，多包括以下几方面：第一，土地征用土地收回的补偿；第二，公用征收的补偿；第三，公用征调的补偿；第四，行政活动调整的补偿；第五，因公益受到特别牺牲的补偿；第六，因保护国家或公共财产所致损失的补偿。⑧这些内容散见于许多单行法律法规中，但规定大都过于简单。另一重要缺陷在于缺乏程序立法，如关于行政补偿的期限、步骤等程序性方面的问题规定严重缺乏，使得上述实体性的单行行政补偿法规在具体操作中困难重重。

　　（三）缺乏相应的救济制度我国《行政诉讼法》将行政补偿纠纷排除在行政诉讼受案范围之外，这是不科学的。行政补偿纠纷一般只能通过行政复议加以救济，但行政复议属于行政系统，用它充当行政补偿的最终保障机制显然也是不合理的。

　　三、建立规范的行政补偿制度的意义

　　当前我国正努力打造服务型政府，民生建设正得到越来越高的重视，可以说在我国经济法发展不断提速的今天，公民合法权益正得到前所未有的重视。行政补偿制度作为保护公民合法权益的一项重要制度，与国家赔偿制度是同等重要的。完善的行政补偿制度可以使因合法行政行为受到损害的公民损有所补，这样就提升了政府形象，增进了干群关系，保障了人民合法权益，有力促进了社会主义和谐社会的建设。

　　建立规范的行政补偿制度的具体意义有以下几点：（1）制度建设须依存于法律的规定，行政补偿制度的建立需要相关法律法规对行政补偿制度的各个方面予以具体规定，这必然会导致诸多法律法规的出台，因此有利于完善我国特色社会主义法律体系，促进社会主义法制国家的建设；（2）有利于提高行政管理相对人配合行政工作的积极性。行政主体在行政管理过程中，为了维护国家、社会公共利益，有时难免会损害特定行政管理相对人的合法利益，对此，行政主体事后如不给予相对人以适当、及时的补偿，就可能挫伤他们协助公务的积极性，最终不利于维护社会公共利益。而建立规范的行政补偿制度能使特定受损行政相对人得到适当、及时的补偿，从而有利于维护社会公共利益；（3）有利于更好的保护人民的合法权益。行政补偿制度完善与否关系到广大受损行政相对人能否损有所补，因此直接关系到他们的切身利益。完善的行政补偿制度有助于避免因为补偿不善所引起的纠纷，有助于保障人民的合法权益，从而有助于化解社会矛盾，保障社会的稳定发展；（4）有利于融洽政府与群众的关系。完善的行政补偿制度使行政受损人损有所补，消解了诸多怨气，提高了政府形象，从而有助于减少不稳定因素，打造和谐社会。

　　四、完善我国行政补偿制度的建议

　　（一）将行政补偿的基本原则在宪法中予以明确规定如前所述，2004年《宪法》（修正案）第13条规定了国家征用、征收条款，但对于行政补偿的另一重要事项—行政补偿的基本原则却并未谈及，这不能不称其为一种缺憾。所谓“无规矩不成方圆”，基本原则好比行政补偿制度的“规矩”，缺少了基本原则的行政补偿制度导致了今天行政补偿标准不一、补偿水平不等和行政补偿纠纷不断的现象发生。而且这种现象使“法律面前人人平等”这一原则在人们心目中的地位大打折扣，严重损害了法律的权威。要解决上述问题根本上就是《宪法》应对行政补偿的基本原则予以明确规定。

　　（二）早日制定出台我国统一的《行政补偿法》一直以来，社会各界对于出台《行政补偿法》的呼声很高。一方面是补偿标准不一、纠纷不断、许多领域还存在法律空白，另一方面是单行法规杂而无章、不成体系。解决上述多方问题，必须有一部统一的《行政补偿法》。在这种“千呼万唤仍不出来”的情形下，国内有学者曾提出一个折衷方案：在修改《国家赔偿法》时将行政补偿的基本问题（包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等）附带作出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。⑨这一方案在当时的情形下有可行之处，但是，随着时间的推移，社会状况及条件也在不断发生变化，笔者认为，制定出台统一的《行政补偿法法》时机已基本成熟。这样一部法律可以把行政补偿的标准、范围、方式、程序等规范化，既不与单行立法对行政补偿各方面问题加以规范相冲突，也可以补单行法规之所短，使单行法未规定的领域也可以达到有法可依。

　　目前，制定统一的《行政补偿法》条件有如下几点：第一，半个世纪以来，我国行政补偿领域积累了丰厚的理论基础和法制实践经验；第二，几十部单行法律、法规中对行政补偿的规定为制定统一的《行政补偿法》打下了坚实基础；第三，国外许多成功的行政补偿法律制度为我国制定统一的《行政补偿法》提供了宝贵经验。

　　（三）建立、完善相应的行政补偿纠纷救济制度如前所述，行政诉讼受案范围将行政补偿纠纷排除在外，行政补偿纠纷救济行政复议这一程序，但行政复议属于行政系统，所以其保障力度令人堪忧。因此，将行政补偿纠纷纳入司法审查范围之中势在必行。即如果行政机关与行政相对人就补偿请求、补偿数额、补偿方式等任一情形不能达成协议或行政相对人不服行政机关单方面作出的裁决、决定时此等纠纷即应纳入司法诉讼程序。这样就会大大减少目前所存在的公民“救济无门”的现象。

　　（四）继续努力打造服务型政府，更新观念，有法必依、依法行政我国目前正在倾力打造服务型政府，目的主要是改变当前一些行政机关不能够做到依法行政、有法不依、官僚主义仍然部分存在的现象。假如《行政补偿法》出台以后得不到行政机关的切实贯彻执行，那么法律便等于一纸空文，毫无意义。服务型政府的基本内涵是政府公共部门在运行和发展中遵循“顾客至上”理念，以回应公民需求，实现以公民公共利益为目标的新型治理模式。服务行政与传统行政最大的区别在于它的服务性、公民本位和社会本位。⑩确立了“公民至上”这一理念的行政机关，必将严格执法，执法为民，使公民的合法权益真正得到有效保障，从而大大减少行政补偿纠纷。

　　五、结论

　　总之，在当前人民合法权益受到普遍尊重的时代背景下，建立、完善我国的行政补偿制度已迫在眉睫。要改变目前行政补偿有的领域无法可依或有法难依的情形就必须完善我国的行政补偿立法，积极建设服务型政府，做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系，并积极完善行政补偿纠纷的救济制度。相信通过这些措施，能够从根本上缓解目前政府和人民在这方面所存在的矛盾，能够提高政府的执政水平，从而更好的构建社会主义和谐社会！

　　参考文献

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