浅谈行政诉讼的协调问题

长期以来，由于受《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条“人民法院审理行政案件，不适用调解”这一规定的限制，不少“民告官”官司在判决后，往往形成“官了民不了”、“案结事未解”的 被动局面，原被告均不易接受败诉的结果，争议无法从根本上平息，成为社会不稳定的隐患。为了从根本上消除这一隐患，近年来，田阳县人民法院在审判实践中创新思维，积极探索行政诉讼的协调制 度，将诉讼和解引入行政诉讼审判模式，力求用“协调和解”的办法定纷止争，有效地化解了行政争议，取得了令人满意的法律效果和社会效果，为维护社会政治稳定和构建和谐社会做出了有益的探索 。本文结合审判工作实际，就协调的意义、协调适用的案件类型，协调过程中应遵循的协调原则，行政协调程序和结案方式协调结案存在的问题及对策，浅谈一些认识和建议。 一、当前行政诉讼协调结案的状况 近年来行政审判案件的撤诉率较高，据统计,田阳县人民法院在近3年审结的行政一审案件中，原告主动撤诉案件平均约占结案总数的27.3%，且原告撤诉率有逐年上升的趋势。行政案件之所以具有较高 的撤诉率，这说明当前诉讼协调在行政诉讼中被越来越多地运用，越来越为审判实务界重视。从协调结案的案件类型看，多为与群众切身利益相关涉及财产权类的行政案件。协调结案的主要方式仍然以 协调方式达成和解由原告或上诉人撤诉，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法存在一定的负面影响或涉及群体性事件的，矛盾易深激化的案件；二是不履行法 定职责案件，通过法院协调，行政机关依法履行了义务，从而及时化解双方矛盾；三是行政赔偿案件，通过协调，当事人的权益得到有效的保障；四是行政裁决案件，通过协调涉及民事权益的双方当事 人达成和解，彻底解决争议；五是涉及自由裁量权的行政案件，在自由裁量的范围内进行协调，化解矛盾；六是法律和政策界限不清的案件，涉及群体性的、矛盾易激化的案件以及其他有协调价值的案 件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿，公平、公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对公权力和行政相对人的权益进行利益的衡平，促使原告、上诉人撤 回诉讼，彻底解决了行政纠纷，及时有效地化解了官民矛盾，减少了当事人讼累，节约了诉讼成本，提高了诉讼效率，在司法实践中逐渐被广泛的运用，取得了良好的社会效果。 二、协调适用的案件类型 在行政诉讼中适用调解由于没有法律上的依据，在实践中对于哪些案件适用协调方式结案存在着不同的认识。根据各地的审判实践，可以适用协调的行政诉讼案件主要有几类： 1、行政裁决案件。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质在于满足其民事主张，民事纠纷双方当事人会始终围绕着自己民事权益的有无及 多少来争论行政裁决的合法性。法院判断行政裁决是否合法，也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间的民事权益的处分是否正确合法为准。人民法院在审理这类行政案件时，一旦发现行政裁决不 合理，往往陷入困境，判决维持，不合乎情理；判决变更，《行政诉讼法》没有赋予人民法院直接变更权；判决撤销让行政机关重新处理，不能及时解决双方当事人之间的民事纠纷，反而可能引起循环 诉讼。在这种情况下，人民法院通过协调，由民事纠纷双方当事人达成和解或由行政机关主动变更、撤销显失公平的裁决，让原告撤诉，则可比较圆满、彻底地解决涉案的行政、民事争议。 2、行政不作为案件即不履行法定职责案件。从司法实践看，行政机关不履行法定职责的案件通常表现为三种情形：即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。相对人如果起诉，其诉讼请求必然是 请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行或不予答复的 ，只能判决在一定期限内履行。这对原告而言，其结果显然效率太低，如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行职责，这种积极的作为，既合呼行政机关的行政目的，又达到原告的诉讼目的，这对 双方显然是一种比较好解决纠纷的方式。 3、行政自由裁量权类案件。对此类行政行为，因为行政机关具有一定裁量权范围，这样在行政诉讼中，就存在协调的余地。法院可在自由裁量权范围内进行协调。通过人民法院主持协调，行政主体 在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与行政相对人达成和解，以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为，化解了争议，这类案件通过协调，其结果既提高了行政机关的权威，也提高司法机关的执法 公信力。 4、行政赔偿案件。行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出明确规定，从司法实践来看，行政赔偿案件的调解往往是根据查明的事实，分清责任，由法官向赔偿诉讼中的请求权人释明赔偿的标准，在此 基础上，行政赔偿请求权人可以放弃或处分自己的赔偿请求权。所受损失经过计算，是否全部赔偿及赔偿多少，都可以协商，公平合理解决。 5、行政合同案件。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，将行政合同纳入了行政诉讼范围。如：国有土地出让合同、临时用地合同、计划生育合同等。随着 大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，所以通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。 三、行政诉讼协调的原则 1、合法性原则。行政诉讼协调应以不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益为前题。对那些法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益。有些行政行为，法律规 定了明确的行为要求，行政机关不存在自由选择的余地，自然也无处分权，一旦协调，将对国家公共利益或他人合法权益造成损害。如有固定标准的行政征收行为引发的诉讼，则不宜协调。法院在协调 前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。依法协调及时保护了公民、法人和其它组织的合法权益，也就监督和促进了行政机关的依法行政 ，但如果在诉讼中搞无原则协调，以牺牲公共利益或他人利益换取和解，或者明知“违法” 进行协调，这样既放纵了行政机关枉法行政，也不利于行政相对人利益的保护。 2、自愿原则。协调案件应出于自愿，协调的本质在于始终尊重当事人意志。协调的结果应尊重案件当事人的意愿，不能诱导和强迫。一般来说，行政诉讼的原告相对于行政机关来说是弱者，因此更 应该在协调过程中防止将政府放机关的意志强加给行政相对人。若当事人不愿意协调而要求法院及早作出判决，则法官应按照政正常的程序及时审理，不能久协不办，或者强求当事人撤诉。 3、适度协调原则和效率原则。行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则，与民事诉讼相比必须还要掌握一定的适度。法官在审理行政案件的时候，协调工作必须在查明案件所涉及的所有事实和法律 法规，掌握充分证据，分清责任，明辩是非的基础上进行，对双方当事人的诉讼请求和利益进行衡平，选择适当的方式和合适的切入点，适度进行协调。而且在协调中，要讲求效率，协调工作的目的是 为了当事人双方对被诉具体行政行为的合法与否形成较为客观的认识，从而促使其将早做出明智的抉择，及时化解纠纷，节约诉讼成本和人力资源，不能久协不决，影响行政效率，实在协调不成的，当 以裁判形式尺早结案。 四、协调的程序和结案方式 协调的程序 1、启动程序：协调的意向可以由行政当事人一方或双方申请提出，法院也可根据具体案件情况，在查明事实，对具体行政行为的合法与此同时否作出初步判断后给当事人提出申请的建议。法院在协 调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看，法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式：第一，由当事人申请启动。 只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的，从解决争议和化解矛盾的角度考虑，人民法院可以考虑进行协调。第二，由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政 诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可运用协调。第三，由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民 法院参与引导，有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起，但还涉及到其他行政机关，在行政机关内部不一定解决得了，如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调，这时人民法院可以邀请 政府相关部门或者其他国家机关参加，从而启动协调程序，这样可以达到最优的协调效果。 2、处理程序：立案前可以进行指导协调 ，由接待人员解答相关问题 , 根据当事人的诉讼标的是否可诉，诉讼目的是否能够达到，告知其诉讼风险和成本，让其衡量利益得失，劝导当事人尽量自行 协商解决，慎重选择诉讼。立案后开庭之前，根据原被告的诉辩理由及提供的证据，组织证据交换，发现案情简单且能查明的，在确定双方的争议焦点之后，为尽快达到原告的诉讼目的，减轻当事人和 法院的诉讼负担，应及时进行协调。这类案件一般是一些给付类型的案件，不履行法定职责的案件，以及一些起诉超期、原告不具备诉讼主体资格等不具备起诉条件的案件。在庭审中，法官可以根据庭 审查明的情况，多做一些法律释明工作，促使被告主动改变或撤销其违法行为，促成缺乏法律依据的原告止诉，抓住机会引导当事人进行协调。如果庭审中出现了协调的机会协调不成或需要时间进一步 协调，尽量不当庭宣判，庭后可以多次做工作，做工作时要讲究策略和方法，善于借助“外力”，采取灵活多样的方式进行协调。 大多数情况下，争议是发生在行政主体和行政相对人之间的，行政争议各方在平等自愿的基础上，由人民法院召集双方当事人进行协调，分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段，人 民法院应注意把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力，包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备完全的行为能力。二 是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”。三是合法协调。在行政法意义上，合 意和解协议是一种公法契约，应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借 鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择“协判合一”模式，也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协判结合，案结事了。法院在行政诉 讼协调过程中，为防止案件“久协不决，以拖压协”，协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。 另外，行政诉讼协调案件仍应采用合议制。《行政诉讼法》规定行政案件实行合议制审理，协调时亦应采用合议制，以便对案件的事实和适用法律作出最准确的判断，发挥每个审判人员协调案件的优 势，充分利用集体的智慧和力量。而且，合议制也可以发挥监督的作用，防止个别办案人员为私利而违法调解。 协调的结案方式： 目前行政赔偿可制作调解书除外，裁定准予撤诉是协调案件最常用的也是唯一有法律根据的结案方式。行政机关与原告协调后达成和解意见或行政裁决案件所涉及民事纠纷的双方当事人达成协议后， 原告主动申请撤诉的；还有一些社会影响大、矛盾尖锐的案件，判决的社会效果不佳，法院通过协调解决纠纷后，说服原告撤诉的，法院裁定准予撤诉。我们认为，准予撤诉的裁定书中应当对协调的内 容予以确认，如果协议已经履行完毕还应当作出说明，作为纠纷已经解决，准予原告撤诉的理由体现出来。 五、协调结案存在的问题 由于调解在行政诉讼中缺乏法律依据，协调案件适用的范围，协调结案的方式，协调案件的执行等方面存在诸多问题。 1、协调结案方式没有法律依据。由于行政诉讼法规定行政案件不适用调解，使得法官所做的协调和解工作始终处于“暗箱操作”状态，在诉讼中不能反映法院的工作量。行政纠纷虽然通过协调得到 了解决，但是结案方式却没有法律依据，多数法院的做法是以裁定准予撤诉的方式结案，这一结案方式无法应对多种多样不同情况的协调案件。 2、协调协议不能及时履行的，事后对当事人没有法律约束力。由于行政诉讼法禁止调解，对协调和解也未作任何规定，法院在开展协调工作时缺乏法律依据，当事人通过协调达成的和解协议不能经 法院依法确认，一旦原告撤诉，如行政机关不履行事前承诺，对其也无法制约，原告将求助无门。如一治安处罚案件，被诉处罚决定程序违法，被告为避免败诉与原告协议不执行对原告的拘留，原告撤 诉，但是过了六个月之后被告执行拘留。原告向法院反映，法院无奈。 3、随意扩大协调案件的范围，侵犯行政相对人的利益。对不应纳入协调范围的羁束性案件也进行协调，协调时采取“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等办法，一旦见到和解协议，不加审 查一律准予撤诉，这种协调不但违背了自愿调解的原则，也背离了行政诉讼对行政行为进行合法性审查，监督行政机关依法行政的目的，侵犯了行政相对人的利益。如处罚决定定性错误的，本不该处罚 ，由重协调轻，相对人虽然没有异议，但是已经属于违法协调了。 4、协调案件缺乏有效的司法监控，导致公权力的滥用。有的行政机关为免于承担败诉责任，会以牺牲公共利益或他人利益为代价，换取原告的和解，从而达到撤诉息讼之目的。而法院对当事人达成 的和解协议缺乏必要的司法审查，易放纵公权力的滥用。 5、案件的审限过长，影响审判效率。协调意味着法官需要做大量的说服、教育、解释、沟通的工作，甚至需要做和解协议的履行工作，特别对于一些矛盾易激化的案件、涉及群体性案件有时还需要 进行“冷处理”，这势必增加法官的工作量，拖长案件的审限，影响审判的效率。 六、行政协调中出现问题的对策 法官就诉讼个案中反映出来的行政机关存在的问题主动与行政机关协调沟通，共同研究，寻求妥善解决行政争议的突破口，可以为化解官民矛盾，维护地方稳定提供有利条件。对于在审理行政案件中 发现的行政机关存在的问题，及时与行政机关交换意见，或通过司法建议的形式向行政机关提出，可以提高各级领导干部的法律意识，改进工作作风，及时发现本机关依法行政存在的问题，有的放矢地 采取改进措施，增强依法行政的自觉性。 鉴于行政案件专业性较强，法律法规纷繁复杂，新的社会问题不断出现，而相应的新法律法规总是滞后于新的社会问题，这些使法院与行政机关对法律法规的理解和认识方面难免产生众多争议。为正 确理解和适用好行政法律法规，法院和行政机关应加强沟通，统一认识，规范执法。法院可以在具体案件的审理过程中，根据具体情况采取司法建议，召开协调会，联合讲座等多种方式，就行政审判中 出现的新情况、新问题进行专题研究，以达到法律理解的一致和案件处理的共识，维护行政机关权威，保护相对人的合法权益，使司法权与行政权和谐统一，促进社会和谐发展。