试论我国行政听证制度

【摘要】目前，各种听证会在我国遍地开花，一些听证会走形式、走过场，听证结果直接损害了大众的利益，在社会上引起一片非议。其实在我国规定了听证制度的、有代表性的法律是《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》，《立法法》、《价格法》对此也有涉及。但我国行政听证制度的确立，是参照、学习了西方国家的行政听证制度，结合中国国情制定出来的。本文通过对行政听证制度的概念、意义价值的阐述，结合我国行政听证制度中一些问题的现状与实践，希望能得到一些对行政听证制度的发展有益的结论。
一、行政听证制度的概念

所谓行政听证，是指行政机关在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行政行为前，应举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题，当面予以说明、解释和答复的一种行政程序法律制度。作为行政程序法的核心内容，行政听政在内容上一般应包括：（1）听证主持人；（2）当事人制度；（3）听证范围；（4）证据制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度，以及具体的行政听证的步骤，涵盖了行政立法和行政执法的各个领域

二、 行政听证制度的来历与法学理论基础

“听证”之说，最初并非产生于行政法学体系，其法学理论的基础渊源于英国“普通法”上的一个古老原则——“自然公正”原则，该原则的产生具有人文演化的历程。美国的“正当法律程序”原则对前述原则给予了发展并最终产生了听证制度。因为前述原则本身并不能产生听证法律制度，这是由于，政府行政的价值观决定它将产生怎样的法律制度，强调专制的政府与强调服务性、合作性管理的政府，决定其不同的统治意志——不同的法律制度。在20世纪中叶，行政权不断膨胀、事后控制不能充分有效的制约行政权、不能有效保障公民合法权益的情况下，统治者的统治观念、行政观念、政府职能观念发生改变，行政听证制度才有此产生。

新中国成立之后，在《中华人民共和国行政处罚法》制定以前，也没有行政听证制度。自改革开放以来，随着向国外的学习、观念的改变，听证制度才开始引入我国，而不是直接来源于宪法。行政听证制度，虽不直接来源于宪法规定，但它符合我国宪法精神和中国国情，而且其法学理论基础仍在于我国宪法所确立的相关基本原则。比如，宪法第二条、第二十七条中规定的人民民主原则，就可作为行政程序法及行政听证制度的法学理论基础。

行政听证制度的好处是显而易见的。听证，具有集思广益、加强政治沟通、促进政治参与、提高行政效率、防止政治腐败、杜绝行政专横等等很多益处，对我国国情中的一些容易激化的矛盾，能起到缓和作用。在行政执法领域，听证，具有查明事实真相、体现行政相对人的主体性和参与的平等性、提高执法活动的透明度、增加行政行为的可接受性等诸多优越性，这些已经为我国近年的实践所证实；在行政立法领域，听证，又具有实现直接民主、提高立法质量、协调各种利益关系等的益处。总之，听证制度，有利于提高我国各级政府的执政能力。但也应该看到，行政听证制度，在我国实施的时间比较短、范围也不够广，在实践中还存在一定的问题。

三、我国行政听证制度存的问题

1、行政听证制度的适用范围问题。

从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。其根本原因是政府面对公正与效率的矛盾，成本与收益的关系不能不做出这种选择。我国《行政处罚》规定，“责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。很明显，将听证程序限于某几种行政处罚，这一范围过于狭窄。从保护公民法人合法权益角度看，除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人损害，如果将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚是很不恰当的。因此，扩大听证程序的适用范围是我国行政程序法发展的必 然趋势。

2、我国行政听证制度主体方面存在的问题

“听证主体”，通常指有权参加听证程序、享有相应权力并承担相应义务的听证程序参加人。我国的行政许可法已经开始将听证程序扩大到抽象行政行为领域，而该领域的适用范围也将进一步扩大，如此，听证制度中主体方面的体制问题必须解决，否则，势必阻滞甚至阻碍听证制度的发展。

（1）听证组织机关“自弹自唱”的问题

该问题所要解决的是“信任危机”问题，也就是我国应选择何种听证组织机关模式的问题。当前的现状是：负责调查的行政机构、负责听证的行政机构、作出行政行为的行政机构，三者是同一行政机关，几乎是同一班工作人员，作完几乎所有的工作，此即“自弹自唱”。这使得行政行为的相对人对行政机关产生不信任感，认为听证程序不过是“装门面”、“走过场”。信任危机带来的后果是严重的，人民群众会因此而丧失在抽象行政行为领域参与的积极性，在其他行政行为方面也同样会丧失信任与认同，有可能走向对立、甚至对抗。事实证明，任何一个国家、一个政府，其不安定的内在因素的起因往往都是从信任危机开始的。

（2）听证主持人的地位模糊的问题

听证主持人在听证程序中具有重要的法律地位，是组织整个听证过程的核心人物。但在我国现行的法律中均规定，听证主持人由行政机关指定产生，这样规定，就等于行政机关单方面随自己意愿指定本机关工作人员作“法官”，虽然规定了“必须是非本案调查人员或审查人员”，但其地位模糊不清，存在受谁领导和最终谁说了算的问题。正因为主持人的地位模糊，致使有利害关系情况下的回避制度与规定，形同虚设，这也等于让“太岁”手下的人，到“太岁”头上去动土，还得让旁观者相信：“这不是演戏”。一旦旁观者提出质疑，岂非尴尬？

3、 我国行政听证制度中的听证效力问题

听证的效力问题是听证制度中一个非常重要的问题，也是个极富挑战性的问题。其中，既存在体制上的因素、又存在听证本身所得到的“笔录”之效力问题。

从体制因素上看，我国行政处罚法体系中，将听证程序作为三种程序中的一种单列出来，区别于简易程序和一般程序，从而使一部分行政处罚可以听证，另一部分行政处罚没有听证权，这种体制上的倾斜，在我国行政处罚的行政行为实践里，产生了一些不规范的现象，比如：较大数额罚款的听证问题。治安处罚的听证规定界限是2000元以上，可是在执行中，某些公安执法人员作出处罚时只罚1900；其他行政行为也有类似，如：按规定5000元以上罚款需要听证时，就只罚4900元。就在这模棱两可的“恰恰” 达不到、而又最接近听证标准的界限以内做文章，目的是尽可能不举行听证就作出处罚。

应当指出，听证程序，并不是独立于一般程序之外的程序，而是行政处罚一般程序之中的一个特别程序，是包含在一般程序之内的。所以，鉴于此因，我国行政处罚法很有修改的必要，使听证成为一般性程序，使听证的效力趋于扎实、并贴近实际的需要，以消除“盲点”。

四、关于完善我国行政听证制度的几点建议

由于我国的听证制度发展较晚，现有的一些听证制度都是从国外借鉴而来，其中必定有一些不合适的地方，存在的问题也就比较多，笔者认为，为了使行政听证制度避免流于形式，真正地发挥其作用，我们有必要从以下几点作起：

1、扩大行政听证的范围

我国目前仅在《行政处罚法》规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。所以，笔者认为，要将行政听证范围逐步扩大至其他的重大侵益性行政行为以及部分将影响相对人重大利益的授益性行政行为（如行政许可），同时将行政拘留纳入行政听证的范围，在行政复议活动中引入听证程序。

在理论上，行政行为分为授益性行政行为和侵益性行政行为。具有赋予行政相对人某种新的法律侵益性行政行为的实施，必然会给相对人带来利益上的影响，因此在作出之前，应当给予相对人主张自己权利的机会。行政处罚是典型的侵益性行政行为，因此，行政处罚法给承受部分行政处罚的相对人设定了听证程序。除行政处罚外，还有相当一部分行政行为也会给当事人带来重大利益损失，如没收违法所得、没收非法财物、行政征收、行政强制等。笔者认为，行政听证程序也应逐步扩大至这些重大侵益性行为。9上的权利和法律上的能力，或者免除行政相对人原来承担的或本应承担的义务的效能的行政行为，称为授益性行政行为。奖励、行政给付、具有剥夺或限制行政相对人已有的某种权利和能力，或者使相对人承担某种义务的行政行为，称为侵益性行政行为。

限制人身自由的行政处罚是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款更为直接和重大，对此，应该更为审慎和严肃，但不知为何在《行政处罚法》当中却将其排除在适用听证程序的案件之外。为了能够切实保障当事人的合法权益，应尽快将行政拘留纳入听证范围。

2、建立听证主持人制度

为保证听证的质量，我国对听证主持人也必须有相应的资格要求。例如通过类似于律师资格、会计师资格的全国人统一考试筛选出合格的听证主持人，并对相关主持人进行不同行业行政执法和立法的不同业务、技术和管理的分类培训。同时一定要保证听证主持人的独立性，使听证主持人与调查人分开，使其与所在的行政机关脱钩，由政府法制办对其统一管理。或者也可由行政机关聘请兼职的听证主持人。

3、行政听证参加人的范围适当扩大

为达到行政听证全面、公正的要求，各国行政程序参加人的范围也呈扩大趋势，特别是为吸收利害关系人参与行政听证程序，有些国家设置了行政听证参加制度。这种参加制度可分为辅助当事人参加与对立当事人参加两种。前一种参加人是与当事人利益一致的，后一种参加人则在法律利益方面与当事人持相反立场。参加人可以自动申请参加听证，主持人认为必要时，也可要求利害关系人参加听证。我国《行政处罚法》中“当事人”的概念规定过窄。因此该法中听证程序中没有规定行政机关和管理相对人以外的任何利害关系人参加听证。对此，有些学者建议：为保证听证程序的实际效果，“必须在听证过程中加上另一主体，使听证成为三方或多方参加的法律行为。”

4、要充分注意听证制度与行政复议、行政诉讼制度的衔接与协调

行政听政一般而言是一种事前的程序，它同事后补救程序有所不同，与行政救济（如行政复议）、司法救济（如行政诉讼、行政赔偿诉讼）也不同，有着自己独特的功能。但应考虑到我国行政法制化的历史发展进程的特点，即《行政处罚法》最早颁布，且有《行政复议条例》、《国家赔偿法》等颁布于其后，在《行政处罚法》有关听证制度规定之先，复议、诉讼、赔偿等制度已经存在，因此听证制度的建立与完善应与复议、诉讼、赔偿制度相协调。如果每一个行政案件都要经过非常复杂的程序，就可能造成目前中国行政机关沉重的负担，反而不利于依法行政原则的贯彻。

商丘中院 王 锋