法律知识

应当加强行政组织法研究

法律快车官方整理

2020-05-15 18:26

人浏览

行政组织法是宪法和行政法的重要内容之一。在建设法治政府、服务型政府的进程中，加强行政组织和行政组织法的研究，不仅对于深化政府机构改革、促进政府职能转变、推进依法行政和建设法治政府具有重要意义，而且有助于推进对宪法和行政法的整体研究，并丰富宪法学、行政法学的理论研究成果。

一般认为，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的行政机关，以及承担行政任务的行政机关以外的其他社会组织。它们是公共行政学的重要研究对象，也是宪法学和行政法学的重要内容。

对行政组织法的研究，在国外大致有两种模式：大陆法系模式和英美法系模式。

大陆法系国家，对行政组织法的研究比较全面，如在法国、德国和日本的行政法著作中，行政组织法都是重要内容之一。这些国家对行政组织法的研究，主要集中在行政主体或行政法主体、国家行政组织、地方政府及其他行政体等。

英美法系国家，对行政组织法的研究比较零散，缺乏系统性，有的国家甚至不使用“行政组织”的概念，一般是在政府机构（如美国的联邦政府、州政府和地方政府，英国的内阁各部、非内阁部门、执行局）、公共机构或公法人（半自治非政府组织）中论述。

在我国台湾地区，对行政组织法的研究已有多年历史，取得一定成果，如乔育彬1994年所著《行政组织法》、黄锦堂2005年所著《行政组织法论》等。

大陆地区对行政组织法的研究始于二十世纪80年代中期，但长期处于弱化状态。行政法学界二十世纪80年代对行政组织法作了初步探讨，但对其的研究仍然是目前我国法学研究中最薄弱的环节之一。同时，在二十世纪80年代后期和90年代，对行政组织法的研究分别形成了两个范式，一个是行政组织范式，另一个是行政主体范式。

行政组织范式，以行政机关或行政组织概念为基点和线索，统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨和论述，由此拓延至整个行政法学体系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都基于行政机关或行政组织术语之上；行政主体范式自二十世纪90年代开始居于主导地位，其与行政组织范式相比，在确定行政行为效力、行政诉讼被告和法律责任归属方面有一定的特点。

近年来，有学者开始对行政主体理论进行反思，认为行政主体理论与行政诉讼资格的联系过于紧密，而且自身存在一定的逻辑矛盾，因而主张借鉴西方的行政主体理论对我国的有关理论进行重构。

在对行政主体理论进行反思的同时，对行政组织法的研究开始受到重视，行政组织法研究得到一定发展：（1）行政组织法不仅研究行政机关和机构，研究行政编制和公务员制度，还研究行政机关以外的其他社会组织及其关系。（2）行政组织法的研究成果，对完善行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法等产生了一定影响。（3）行政组织法的研究与政府体制改革之间开始形成了良性互动的关系。但总体来说，行政组织法的研究还比较薄弱，而且研究资料不够全面，特别是有的比较研究的资料偏于陈旧，有的研究结论不够贴近实际；从法律视角对行政组织包括对中央政府机构、地方政府和行政机关以外的行政组织的研究不够等。

在建设法治政府的进程中，有必要加强行政组织法的理论研究和实践探索。国务院2004年3月22日公布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：要“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化”。

笔者同意这样的认识：在行政法学体系中，行政组织和行政主体都是非常重要的内容。行政组织法侧重于从整体对行政组织涉及的法律问题进行研究，以确保行政组织建立在理性基础上，对行政组织整体予以法律规范和控制；行政主体理论则侧重于解决在行政组织中哪些主体能够独立对外管理，具有独立的法律地位。

行政主体理论固然有其一定的意义，但学术界在对行政主体研究的同时，不应该忽视、淡化甚至驱逐对行政组织法的研究。为合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置政府机构，需要对行政组织法涉及的问题全面展开研究，完善行政组织法制。行政法学界可以在行政主体概念的统领下，把行政组织和行政主体作为并行的而非融合的课题，对行政组织的内在结构问题予以深入、细致的研究。

党的十七大提出了“健全组织法制和程序规则”的要求；2008年2月党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，把“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”作为行政管理体制改革总体目标中的一项重要内容，明确提出要“加快推进机构编制管理的法制化进程”。行政组织法的研究迎来了新的发展机遇，也面临新的任务。

行政法学界已经就完善行政组织法的必要性达成共识，但对如何完善行政组织法存在不同的认识。笔者认为，制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识，对行政组织法的研究，也逐步引起重视。在今后相当长的一段时期内，随着行政体制改革不断深入，理论界仍面临许多新的课题：（1）在政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则指导下，如何加快政府职能转变，重新界定行政机关的职能权限，并从体制上合理配置地方政府及其部门的职能；如何按照行政职能配置科学化的要求，在全面履行职责的基础上，突出各层级政府履行职能的重点，是值得深入研究的新课题。（2）按照统一、精简、效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，应确立哪些原则建立哪些制度，使行政机关设置更加科学，运转更加高效，组织结构更加优化，机构设置更加规范，权责更加明确，需要重点研究。（3）对目前实践中运用很广的法律法规授权、行政委托问题，理论界应及时研究并解决。特别要对委托组织、派出机关和机构的行政主体资格从理论上加以明确。（4）在组织法的系统建设上，理论界应提出一项现实可行的方案，既要注意行政组织间合理的权限分工，又要保证行政组织内部精简统一、运转高效。即在统一的大组织法指导下逐步完善各部门各地方的组织法。（5）如何加强对西方国家行政组织立法的比较研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。

总之，法学界应当继续关注行政组织法问题，努力完善研究内容和方法，不断把对它的研究引向深入。

【作者简介】
任进，国家行政学院法学部教授。

声明：该内容系作者根据法律法规、政府官网以及互联网相关内容整合，如有侵权或者错误内容请【联系】平台删除。