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陈志华、简玉珍、简恩明诉佛山市禅城区人民政府行政复议决定上诉案广东省佛山市中级人民法院

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2020-05-13 11:45

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广东省佛山市中级人民法院

行政判决书

(2004)佛中法行终字第32号

　　被上诉人(原审被告)佛山市禅城区人民政府。地址佛山市禅城区大福南路6号。
　　法定代表人林邦彦，区长。
　　委托代理人黄吉亮，佛山市禅城区人民政府法制局干部。
　　委托代理人陈娟娟，佛山市禅城区人民政府法制局干部。
　　上诉人陈志华、简玉珍、简恩明因诉佛山市禅城区人民政府行政复议决定一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的(2003)佛禅法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
　　原审认定的事实：上诉人陈志华与佛山市张槎镇简村村民委员会村民简立志于1981年9月结婚，婚后生育上诉人简玉珍和上诉人简恩明，1999年12月离婚。2001年1月11日上诉人简玉珍、简恩明户籍从佛山市光华街14号505房迁入其父简立志的佛山市张槎镇简村管理区北街5号户址内。2003年1月14日上诉人陈志华与简恩明复婚，同年1月16日户籍随夫迁入简立志上述户址内。上诉人陈志华、简玉珍、简恩明作为申请人分别于2003年6月19日向佛山市张槎镇人民政府提出书面申请，请求“被申请人佛山市张槎镇简村村民委员会和佛山市张槎镇简村股份经济联合社立即停止侵权，确认三上诉人的股东身份，并支付股东分红款。”同年9月17日以被申请人佛山市张槎镇人民政府对其上述申请未作答复、严重失职为由，向被上诉人佛山市禅城区人民政府提交行政复议申请书，并请求：1、判令简村村民委员会、简村股份经济联合社确认三上诉人的股东身份，并享有股东收益分配；2、判令简村村民委员会、简村股份经济联合社支付三上诉人2001年至今的股东分红款36000元。同年9月22日，被上诉人经审查认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二、第四、第十九条的规定，简村村民委员会和简村股份经济联合社属于基层群众性自治组织，不是行政机关，而集体收益分配属于自治组织的自治范围，行政机关不得干预。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第十七条的规定，作出佛禅府复决[2003]3号不予受理决定书，决定不予受理复议申请。三上诉人不服该复议决定，于2003年10月15日提起诉讼。
　　原审认为：佛山市禅城区人民政府佛禅府办[2003]47号“关于成立佛山市禅城区人民政府行政复议办公室的通知”明确了被上诉人的职能部门行政复议办公室具有作出行政复议决定的主体资格，依法有权作出不予受理决定书。因上述复议办公室不具备诉讼主体资格，相对人对不予受理决定不服，以佛山市禅城区人民政府为被告提起诉讼是正确的。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，村民是自治的主人，是自治权利的享有者。因此，上诉人主张确认其享有简村股份经济联合社收益分配的股东资格和股东分红，依法属于简村村民委员会和简村股份经济联合社自治范围的事项，故上诉人认为简村村民委员会和简村股份经济联合社是非群众性自治组织的主张于法无据，法院不予采纳。由于村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，基层政权组织依照宪法和法律，支持、帮助、保障村民开展自治活动和直接行使民主权利，不得直接介入干涉村民自治范围内的事项，村民会议和村民代表大会才是村民自治活动中进行民事决策的主要自治形式。因此，佛山市张槎镇人民政府不具有责令简村村民委员会和简村股份经济联合社确认上诉人股东资格并支付股东分红的法定职责，不存在行政人员失职和行政不作为。故上诉人请求佛山市张槎镇人民政府立即履行具体行政行为的请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。而被上诉人的复议办公室根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，认定简村村民委员会及简村股份经济联合社属于基层群众性自治组织，集体收益分配属于自治组织的自治范围，行政机关不得干预，并根据《中华人民共和国行政复议法》认定上诉人的申请不属于行政复议的范围，属于认定事实清楚，适用法律正确，证据充分。被上诉人的复议办公室在收到行政复议申请后，已在法定其内进行审查和作出了复议决定，并书面告知了申请人，其行为程序合法。综上所述，被上诉人的行政复议办公室作出的佛禅府复决[2003]3号不予受理决定书这一具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项和最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决维持被上诉人的行政复议办公室作出的复议决定；驳回上诉人的其他诉讼请求；案件受理费100元由上诉人承担。
　　上诉人陈志华、简玉珍、简恩明不服原判，提起上诉称：首先，上诉人在人身权利、财产权利、受教育权利受到侵害时，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)款的明文规定，向张槎镇政府申请保护，其没有履行法定职责，不予答复。依法向禅城区政府复议办公室申请复议是正确的，依法属于复议机关受理。但被上诉人却以行政机关不得干预为由，引用《中华人民共和国村民委员会组织法》决定不予受理复议申请，是违反复议法的。村民委员会组织法的所有条款与复议受理无关。其次，原审法院违反法定诉讼程序，无视两级法院生效的多份裁判文书。被上诉人提供的佛山市两级法院的生效裁判书都认为：农村集体经济组织对其成员的股权确认一直依据地方行政机关的指导性文件执行，应由有关行政部门协调解决。而被上诉人的复议办公室却认为此类案件应当由人民法院受理，行政机关不得干预。到底由谁受理，请二审法院公开开庭审理本案。最后，村民委员会、股份经济联合社享有合法的自治权，但它不是一种绝对的自治权，当其行使自治权违反宪法和法律以及国家政策时，行政机关应当干预。本案中，简村村委会和简村股份经济联合社对上诉人不能一视同仁、歧视妇女、剥夺上诉人合法权益，其行为违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》和原石湾区政府的文件规定，作为上一级领导、管理、监督它的政府应当处理。张槎镇政府没有履行其法定职责，作为复议机关的被上诉人应当予以复议。被上诉人的复议办公室无正当理由不予受理复议申请是违法的，而原审判决也是有法不依、枉法裁判。因此，请求二审法院撤销原审判决，发回重审。 [page]
　　被上诉人佛山市禅城区人民政府答辩称：本府作出的不予受理决定是合法的。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省农村社区经济组织暂行规定》的有关规定，村民委员会是基层群众自治组织，不是行政机关。上级政府对村委会工作给予指导、支持和帮助，但不得干预属于村民委员会自治范围内的事项。给予其内部成员股东资格及对集体经济收益进行分配依法属于简村村民委员会及简村股份经济联合社的自治范围，张槎街道办事处(原张槎镇政府)对此不能干涉。因为该办事处不具有责令简村村民委员会和简村股份经济联合社确认上诉人股东资格并支付股东分红的法定职责，所以本案中不存在行政机关的不作为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的有关规定，上诉人提出的复议申请不属于行政复议的范围，本府作出不予受理的决定是合法的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。
　　经审查，诉讼双方当事人对被上诉人是否应当受理上诉人的复议申请存在争议，但本案中首先应审查的是被上诉人的行政复议办公室作出不予受理申请的复议决定在主体上是否适格。
　　本院认为：上诉人申请佛山市禅城区张槎街道办事处履行责令简村村民委员会、简村股份经济联合社确认其股东资格并支付股东分红的职责，而该办事处未作出答复。上诉人因此认为该办事处存在行政不作为违法，故向被上诉人提起行政复议，本案中适格的复议机关是被上诉人佛山市禅城区人民政府，而该府的行政复议办公室只是具体经办行政复议事项的内设机构，并无职权以自己的名义对外作出行政复议决定。因此被上诉人的行政复议办公室作出的佛禅复决[2003]3号复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第三条、第三十一条第二款的规定，属于主体违法，该复议决定依法应予撤销。原审判决维持该复议决定不当，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(二)项的规定，判决如下：
　　一、撤销佛山市禅城区人民法院作出的(2003)佛禅法行初字第18号行政判决；
　　二、撤销被上诉人的行政复议办公室作出的佛禅府复决[2003]3号不予受理决定书，由被上诉人重新作出具体行政行为。
　　本案一、二审诉讼费共200元由被上诉人承担。
　　本判决为终审判决。