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试论完善行政复议第三人制度

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2020-05-13 10:06

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　　随着行政复议实践的发展和理论研究的深入，复议程序的司法化和规范化程度已成为复议制度渐趋完善的重要标尺。作为复议程序的重要制度，复议第三人制度尽管在《行政复议实施条例》中有了进一步的规范和明确，但仍没摆脱规则简单、标准模糊、忽视第三人权利等法律弊端和缺陷。因此，本文在重新权衡复议制度的价值取向和解析程序正义的核心价值基础上，以复议第三人在复议程序中真正享有权利和主体地位为目标，提出完善复议第三人制度的对策和建议，以期作出有益尝试。

　　一、完善复议第三人制度的理性思考

　　复议第三人制度在《行政复议法》和《行政复议实施条例》中规定的十分简洁，也正因为此，理论和实践操作中产生了许多问题。完善复议第三人制度，首先应准确选择切入点，即从哪些方面入手进行修改和调整，所选择的切入点必须具有基础性价值，对它的正确定位是分析其他问题的前提条件。

　　(一)复议制度的价值取向

　　我国目前的行政复议制度集监督、救济以及解纷功能于一体，如《行政复议法》立法宗旨中就规定了监督目的(防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权)和救济目的(保护公民、法人和其他组织的合法权益)，《行政复议实施条例》又着重突出了解纷目的(进一步发挥解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用)。所以，复议制度在价值取向上，力求兼顾公利益和私利益，寻求二者平衡，但两种价值倾向固有的内在冲突，却抑制了行政复议制度作用的发挥空间，使复议制度本身处于顾此失彼、捉肘见襟的境地，例如，一方面，出于行政法律秩序的稳定需要，现行制度对复议申请人范围、申请期限、申请内容等方面对当事人的申请加以了种种限制，与申请人私益保护最大化的要求的矛盾，与扩大救济途径以保护当事人主观权利相冲突。而另一方面，对当事人范围的严格限制致使程序难以启动又导致复议的监督职能难以发挥。所以，解决这一难题必须重新审视和考量，尤其应当从“保障人权”的宪法要求和“执法为民”的法治理念角度，进行务实的选择，着力强化复议制度的救济和解纷功能。例如在当事人问题上扩大申请人和第三人的范围，这样即有利于当事人合法权益的保护，也因复议程序的启动而更好地促进监督职能的发挥，至于由此可能带来的对行政法律秩序稳定性的影响，可以通过赔偿程序解决。

　　(二)程序公正的核心价值

　　1、当事人权利与复议机关权力的平衡

　　在行政复议法律关系中，当事人不再是客体，因为权力来源于权利，权利是法律的产儿，复议机关的复议职权是法律赋予的。所以，当事人与复议机关在法律地位上都是平等的，都是具有独立身份和相对自主性的主体。当事人是为维护自身利益而选择行政复议途径，因此复议决定应在当事人充分申辩的基础上形成。复议程序要有足够的保障机制让当事人将复议决定引向自己所期望的结果，而不应出现复议权力凌驾于当事人权利之上的情况，否则程序公正的核心价值终被虚掷。

　　2、当事人权利的对等

　　在复议过程中，当事人均努力提出有利的事实、证据和抗辩对方不利于已的主张。因此，复议程序同司法诉讼程序一样，都是一个攻防相交的规范化过程。胜与败在很大程度上取决于当事人之间的攻防力度，因此公正的程序必须能够保障这个过程在平等规则下进行。不然复议结果不会使当事人信服，程序权威性也荡然无存。特别是对相对弱势的申请人而言，复议程序对等不仅应是形式上的平等，还应是实质的对等，这也是程序正义的要义之一。

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　　二、对策和建议

　　行政复议案件随着社会发展呈复杂化趋势，实体法和程序法适用等深层次问题日益突出，与此同时申请人的维权意识和能力又不断提高，所以简单化的制度设计因指导性和操作性的缺失已远不能适应实践工作的需要，亟待完善。

　　(一)保障复议第三人的当事人地位

　　复议第三人是指除申请人与被申请人以外，与复议案件有利害关系，为维护自己利益参与复议程序，享有复议权利，承担复议义务的人。复议第三人与申请人、被申请人同属于行政复议当事人范畴，其与申请人、被申请人的区别仅在于程序上，第三人是复议程序启动后申请或被复议机关追加参加复议程序的。因此，复议第三人享有当事人地位，承有当事人在实体和程序法上的权利、义务。

　　(二)对复议第三人种类进行区分规定

　　现行法律没有区分有独立请求权的行政复议第三人和无独立请求权的行政复议第三人，从制度上忽视了这两种不同类别的复议第三人在复议程序中享有的地位、举证责任以及复议决定对其效力的区别，导致实践和操作中的混乱。所以，有必要进行区分规定。比如，在复议程序地位上，无独立请求权的复议第三人因不是复议的直接利害关系人，其复议请求不具有独立性，而是依附于申请人或被申请人的复议请求，在复议程序处于辅助地位，所以复议制度有必要在对复议第三人进行区分规定的基础上对无独立请求权的复议第三人的程序权利进行适当限制。

　　(三)调整复议第三人参加复议的方式

　　《行政复议法实施条例》第九条规定了复议第三人参加复议的两种方式，一是申请参加，二是复议机关通知参加。第一种方式没有争议，但第二种就有不妥之处。因为其一，对被复议行为是否损害自身合法利益的判断权只应在当事人自身，复议机关无权代替其进行判断。毕竟个人自身才是最佳利益的判断者。其二，复议第三人制度的效率价值和复议制度的公正价值相比，无疑公正价值始终居于首要位置。故第二种方式可以修改为经申请人或被申请人申请追加，由复议机关审查决定是否通知。因为申请人、被申请人和第三人纠纷如何解决，决定权应在申请人、被申请人。是否申请追加还是另案复议，只有设立申请机制才能保护其合法权益。

　　(四)明确复议第三人的举证责任

　　行政复议第三人的举证责任因第三人在复议中的法律地位以及参加复议的目的而不同。

　　1、有独立请求权的第三人。因其对被复议的具体行政行为的处理有独立的利益，所以，在举证责任问题上，应参照行政复议申请人的要求来承担举证责任。例如对利害关系的举证，对复议请求的法定依据和事实根据。对不作为案件的复议，证明其提出申请的事实。在行政赔偿复议案件中，证明因受被申请复议行为侵害而造成损失的事实等。

　　2、无独立请求权的第三人。对处于支配地位的第三人即被申请人地位的第三人，不管其在行政复议后是否承担实体义务，这种第三人都要对其作出的具体行政行为合法性和适当性进行举证，故应参照行政复议被申请人的举证责任。对处于申请人地位的行政相对方的第三人，举证责任的承担最终取决于复议后是否承担实体义务。承担了实体的不利义务的第三人，其举证责任相当于复议申请人在行政复议中承担的举证责任。复议后不承担实体义务的第三人，在复议程序中只需要承担普通证人的作证义务，不承担案件事实不明而败诉的举证责任。

　　(广安市政府法制办舒宁)

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