消防队成了被告

叙永县公安消防大队至今也未想通，因对火灾原因和事故责任的认定，自己会被推上被告席。公安消防部门作出的火灾责任认定，到底是鉴定行为，还是行政行为？其认定书是行政确认，还是技术鉴定结论？是否属于行政案件受案范围呢？

　　一场火灾引起诉讼

　　2000年10月30日下午2时，家住四川省叙永县向林乡月台村青龙嘴社的5岁儿童刘健，从家中揣了两盒火柴，到邻居杨廷学的私营纸厂内玩耍。他走进纸厂门口便碰到邻居赵前（5岁）。赵前发现刘健揣有火柴，急忙跑去告诉纸厂业主杨廷学，杨即叫女儿兰兰（10岁）去把刘健的火柴收了。但刘健说火柴是自己的，坚决不交给兰兰。杨廷学便喊刘健回家去，刘健不但未回家，反而径直向纸厂内走去，赵前也跟随其后。二人走到纸厂晾草纸的地方，用火柴点燃草纸取乐。他们走后大约十多分钟，晾晒草纸的厂房便燃烧起来。纸厂的工人和闻讯赶来的村民几十人齐心协力将火扑灭。但由于纸厂周围未砌围墙，又没配置灭火器，结果造成3间房屋、20吨草纸全部烧毁，制浆设备、主机、电动机毁损等火灾损失共计72446元。10月31日，叙永县公安消防大队接到报案后，立即赶赴火灾现场进行了勘查，并向有关知情人员询问调查后，于同年11月1日分别作出叙公消（2000）第05号火灾原因认定书和叙公消责（2000）第07号和第10号火灾事故责任书。认定火灾原因系刘健、赵前两儿童玩火引起，其监护人赵康兰、刘贵全对造成火灾损失负有直接责任，业主杨廷学负次要责任。赵康兰、刘贵全不服叙永县公安消防大队作出的火灾原因和责任认定，向其上级部门泸州市公安消防支队申请重新认定。泸州市公安消防支队于2000年11月30日作出（泸）公消重（2000）第05号火灾原因、事故责任重新认定决定书，维持了叙永县公安消防大队的认定。赵康兰、刘贵全遂以叙永县公安消防大队为被告，于2001年1月10日向叙永县人民法院提起行政诉讼。

　　消防队能否作被告

　　由于叙永县人民法院以前从未受理过此类行政案件，即于1月16日依法对不能决定是否受理的案件先予受理，并于当日向被告叙永县公安消防大队送达了起诉状副本。因该案与业主杨廷学有法律上的利害关系，又依法追加其为本案第三人参加诉讼。叙永县法院组成合议庭对是否受理该案认真进行了合议，在请示上级法院后，于2001年3月29日公开开庭进行审理。原告赵康兰、刘贵全委托叙永县向林乡法律服务所法律工作者刘应为参加诉讼。被告叙永县公安消防大队的主要负责人薛应均到庭，并委托泸州市消防支队干部冯浩和叙永县公安局法制科副科长刘文君出庭参加诉讼。第三人杨廷学也到庭参加了诉讼。

　　原告赵康兰、刘贵全诉称，赵前、刘健不满五岁，系无民事行为能力人。被告叙永县公安消防大队向其调查时，收集证据的方式不合法（哄小孩），不足以作为认定两儿童玩火引起火灾的证据。况且，这些材料也只能说明两儿童曾经到过纸厂玩耍。事实上，发生火灾时他们并未在现场，不能确定就是两个小孩玩火引起火灾，不具有惟一性。被告据此作出的火灾原因和火灾事故责任认定事实不清，主要证据不足，请求予以撤销。

　　被告叙永县公安消防大队辩称：公安消防大队对火灾现场认真进行了勘验，并向7名知情人员分别作了调查，也询问了赵前、刘健，询问时有监护人在场，其证据的来源合法。这些证据均证明赵前、刘健在火灾前大约十分钟曾携带火柴到纸厂玩火的事实，故作出的火灾原因和责任认定证据充分，事实清楚。同时，被告消防大队在庭审中还辩称，火灾原因和火灾事故责任认定只是鉴定结论，不是具体行政行为，不属于行政诉讼法明确规定的受案范围，故不是可诉行政行为，请求法院裁定驳回原告起诉。

　　法院判决被告败诉

　　庭审中，原、被告双方争议的焦点是本案是否属于行政诉讼。原告代理人认为：公安部2000年3月20日的公复字（2000）3号批复虽然确认消防机构的认定不是一种独立的具体行政行为，不属于人民法院的受案范围。

　　但该批复是对人民法院受案范围作出的限制，是超越职权所为，故不能采用。从行政诉讼法第十一条的规定可以看出，行政行为凡涉及到相对人人身权、财产权的，均属行政诉讼受案范围。消防机构的火灾认定涉及到相对人的财产权利，符合该规定。行政诉讼法第十二条规定的关于排除受案范围的4种情形中，并未包括火灾原因和火灾事故责任认定，表明了火灾认定未排除在司法审查范围之外。在本案中，被告负有举证义务，却未在法定期限内举证，其庭审中所举的证据，不足以应作为定案依据。

　　被告认为：消防部门的火灾原因和火灾事故责任认定不属行政诉讼受案范围。理由有4点：1.火灾原因、火灾事故责任认定不直接确定当事人的权利义务，因此不是具体行政行为。公安消防机构作出的火灾原因和责任事故认定，是其运用专业知识，利用专门的仪器、设备，就与火灾原因和责任作出的技术性结论，属于证据。

　　当事人如有异议，只能申请重新鉴定，且重新鉴定是终局鉴定。2.火灾原因、责任认定不具有强制执行力，不能直接申请法院强制执行，与行政行为的特征不符。3.公安部公复字（2000）3号批复明确规定，火灾事故责任认定不属于行政诉讼法第十一条规定的受案范围。该批复已编入最高人民法院《司法文件选》，故不存在超越职权和无法律依据问题。4.公安部《火灾事故调查规定》第四条明确规定：“火灾原因、火灾事故责任的重新认定为最终决定”，当事人对重新认定不能再提起诉讼。

　　叙永县法院对受理的这起在全省甚至全国都属新类型的消防行政案件，经过反复研究和公开审理后认为：被告叙永县公安消防大队依据消防法第四条和《四川省消防条例》第四十九条的规定，具有行政主体资格，有权在本区域内作出火灾原因、事故责任认定。该认定在法律上未明确排除或者禁止司法审查，对公民的权利义务也产生了实际影响，是可诉行政行为，属于人民法院行政案件受案范围。被告在收到起诉状副本和应诉通知书后，未在法律规定的10日内提交作出火灾原因、事故责任认定的证据，应依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，认定被告的行政行为没有证据。该院于2001年3月29日依法作出判决：撤销叙永县公安消防大队作出的火灾原因认定书和火灾事故责任书，由其重新作出火灾原因认定和火灾事故责任认定。一审宣判后，原、被告在法定期限内均未提起上诉。

　　法官分析败诉原因

　　负责审理本案的叙永县人民法院行政庭庭长赵静等法官认为，叙永县公安消防大队之所以输官司，缘于以下五个方面的原因：

　　一、消防法第四条规定：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施。”公安部火灾事故调查规定第六条规定：“火灾事故的调查由公安消防机构负责实施。”可见消防机构是惟一有权调查、认定火灾原因、核定损失，查明责任的职能部门，其行为是法定职责，具有严格的地域性和专属性。而一般的鉴定结论则是有资质的机构或个人均可作出，不是惟一，具有主体的多元性，无地域性，同时也不是法定职责，不需要主动作出。消防机构在作出责任认定过程中，可就专门性问题委托技术机构进行鉴定，而鉴定结论则不需要鉴定机构再委托其他机构鉴定。依据火灾事故调查规定第三十一条第二款规定，消防机构的认定符合行政行为的特征，鉴定结论不存在维持、变更、撤销的问题。所以公安消防机构作出的火灾原因认定、火灾事故责任认定不是鉴定结论，而是具体行政行为。

　　二、虽然火灾事故调查规定第三十一条规定火灾事故责任的重新认定为最终决定，但最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的司法解释第五条明确规定，只有全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件方能规定最终裁决。公安部的此规定只是属于部委行政规章，无权规定最终裁决，属于越权行为，违背了行政诉讼法第十二条第（四）项的立法精神，不能以此排除司法审查。由于消防机构的认定是行政确认行为，因此，上一级消防机构的重新认定行为，实质上就是行政复议。按照行政复议法的规定，对行政复议决定不服的，理所当然可以依法提起行政诉讼。

　　三、行政确认行为是行政机关依法认定并公开宣告某种法律事实或某种法律关系是否存在的行为。行政确认不直接改变公民、法人或者其他组织的法律地位，只是通过行政确认明确相对人的权利义务，成为决定相对人权利义务的先决条件。公安消防机构的火灾原因、责任认定确认了当事人的法律责任，是行政确认行为。该认定行为若不能被撤销，就会对当事人的权利义务产生直接的法律影响，受害人据此可以要求责任人赔偿损失，公安消防机构可以据此进行处罚，法院也可以据此下判决。行政确认行为虽不具有直接的强制执行力，但我们并不能以此来否认这些行为是行政确认行为。根据法律规定，行政确认行为是可诉行政行为。

　　四、行政诉讼法第十一条第一款列举了七项可诉行政行为后，在第八项又作出概括性受案范围的规定，即认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等均可提起行政诉讼。这些行为主要包括：行政确认、行政裁决、行政给付和行政证明行为。火灾认定是行政确认行为，是具体行政行为，属于该条规定的受案范围。最高人民法院的“解释”第一条指出，公民、法人或其他组织对行政主体作出的行政行为，除排除性规定的6种不属受案范围的情形外，均可提起行政诉讼。火灾原因和火灾事故责任认定并未包括在排除性受案范围中。

　　五、根据行政诉讼法第五十二条、第五十三条规定，法院审判行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，对规章可参照适用。四川省人大常委会颁布的《四川省消防条例》第六十三条规定：“当事人对行政机关依照本条例作出的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议，对复议决定不服或复议机关逾期未答复的，可依法提起行政诉讼。”火灾原因认定属于该条例第四十九条规定的消防机构的法定职责，从而也表明消防机构的认定可诉。再则，该条例为地方性法规，应当作为法院审理案件的依据。公安部公复字（2000）3号批复属部委规章，且对法院受案范围作出限制，与有关的法律法规相抵触，法院依法不予参照适用，因为公安部既不是立法机关，也不是司法机关，其无权作出司法解释。