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关于行政诉讼简易程序的思考

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2020-05-14 18:38

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[内容摘要]根据我国《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政诉讼一律实行普通程序合议制。这一规定在行政诉讼初始阶段对于保证案件质量和案件规范性起到了积极的作用。但随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定已凸显出它的保守和滞后性。在行政诉讼中设立简易程序已成为了刻不容缓的立法趋势。

[关键词]简易程序价值根基可行性与必要性适用范围和条件

随着1990年10月1日《行政诉讼法》的施行，我国的行政诉讼制度正式确立。这同时也标志着国家在保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政方面取得了历史性的突破。但根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，在审判实践中行政诉讼一律实行普通程序合议制，即无论是行政案件的审查起诉还是审理，均由合议庭按普通程序办理，而不能由独任审判员按简易程序办理。

适用普通程序审理行政案件在行政诉讼制度建立的初始阶段，由于受理和审理行政案件的实际经验不足，实行普通程序合议制可以集思广益，同时由于行政案件具有较强的技术性、知识性和专业性，独任制难以胜任等原因显得可行并且必要。但随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定已显得相对滞后和保守。与行政诉讼法形成鲜明对比的我国三大诉讼法中的民事诉讼法和刑事诉讼法均设立了简易程序，并在司法实践中发挥了及其重要的作用，体现了其特殊的价值。因此，在行政诉讼法中缺失简易程序，不仅造成了三大诉讼法立法体系的不统一，而且阻却了诉讼的效率。笔者认为行政诉讼应该设立简易程序，对部分案件由独任审判员按简易程序办理。

一、行政诉讼设立简易程序的价值根基

公正与效率是理性化的现代诉讼程序所追求的两大价值目标。“迟来的正义已非正义。”这句诉讼格言揭示了诉讼制度在时间上的重要特点。一个诉讼制度如果需要当事人支付更大的成本才能获得其应得的权利，那么，即使最终的分配符合“给其所应得”的实体公正要求，从实际效果看，此种分配却已经不再具有正义性了。尤其当面对着现代社会权利救济大众化的趋势及司法资源的相对稀缺性时，效率更成为诉讼程序制度所追求的一大价值目标。在行政诉讼程序中，在不损害诉讼公正的前提下，应更多的关注诉讼效率的价值目标，任何理性化的行政诉讼程序的设立和运作都必须具备一定的经济合理性，必须遵循成本投入最少而产出最大的效益规律，必须重视程序的经济性，不能为追求公正而不计成本、不惜代价。

行政诉讼设立简易程序，以效率为首要价值目标，兼顾公正，更好地协调了公正与效率两大价值目标之间的关系，将他们维持在适当平衡状态。通过对诉讼程序的简化，提高诉讼运行机制的效率，快速地解决纠纷。为提高诉讼运行机制的效率，诉讼主体的诉讼权利会受到一定的限制，在一定程度上公正让步于效率。但它同时也兼顾了公正，它是在确保行政案件公正审理的前提下简化诉讼程序的，并不妨碍诉讼公正的实现。行政诉讼简易程序的设立，缩短了诉讼周期，节约了司法资源，也尽可能地减少了原告在人、财、物方面的消耗，诉讼成本的降低将会极大地调动公民发动诉讼程序的积极性，从而获得更多的司法服务。并且它还将使行政机关有更多的时间和精力投入到行政管理和自身建设中去，获得更大的社会效益。

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二、行政诉讼设立简易程序的必要性与可行性

（一）行政行为的高效率要求行政诉讼程序体现出效率理念。

在快节奏的现代社会，行政管理行为必须迅速、及时。对因行政管理行为而引起的行政争议也需要比较简单的纠纷解决机制快速地加以解决，从而更好地维护和监督行政机关的行政行为，及时地保护公民、法人和其他组织的合法权益。简易程序，顾名思义，其目的在于速审、速结，简化办案程序，提高办案效率，降低诉讼成本。在行政诉讼中设立简易程序不仅提高了行政诉讼程序运行机制的效率，同时也保证了行政管理行为高效率的实现。

（二）案件复杂程度差异性的客观规律需要设立简易程序。

普通程序和简易程序是根据案件难易程度与审判程序的适应性而采取不同的审判模式，前者是在保证效率的前提下强调规范和质量，后者是在保证规范和质量的前提下强调效率，只有找准两者之间的最佳结合点，才能达到质量效率兼俱的审判效果。在司法实践中，无论是刑事案件、民事案件，还是行政案件，都是有难有易、有繁有简，有的行政案件事实简单清楚、证据确凿、法律关系明确、双方当事人争议不大，从提高效率角度出发需要按简易程序办理，减少当事人讼累，节约司法成本，如一律按普通程序审理，虽有利于保障诉讼公正，却造成了司法机关大量的人力、物力、财力等司法资源的浪费，这是违背审判规律的。

（三）行政案件的增多趋势及司法资源的相对稀缺，也需要提高行政诉讼的效率。

近几年来，随着司法改革的深入，司法制度的逐渐完善，人民法院所受理行政案件数量有明显上升趋势。据相对保守的统计，当前的行政诉讼案件总量已十倍于颁布之初，而与此相对的从事行政审判的人数却并未大幅增加。人民法院受理的行政案件数量的增多，与有限司法资源的短缺相冲突，这势必导致行政纠纷不能得到及时的解决，公民、法人和其他组织的合法权益得不到有效的保护。在这种情况下，只有设立简易程序，提高诉讼程序运行机制的效率，才能满足程序公正和社会需求的双重价值目标。

（四）行政诉讼制度的特殊性为简易裁判制度奠定了坚实的基础。

在诉讼制度上，行政诉讼具有自己独特的特点。行政诉讼并不涉及原始事实，而只负责对具体行政行为的合法性作出裁判。在行政诉讼中，法院只需要对现有的证据材料能否支持特定的行政决定、该行政决定的作出是否合乎法律要求的条件和程序等确定的问题作出判断就可以了。对法律适用问题，无需花费太长的审理时间，而对于事实问题，法院也无需查明原告是否应受行政制裁的全部事实以及对行政决定赖以成立的事实进行全面审查。

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（五）我国有关立法和司法实践为增设行政诉讼简易程序创造了条件。

我国民事、刑事案件都有适用简易程序的立法和规定，且经过实践，这两大诉讼简易程序也已基本成熟和完善，这为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。并且随着行政诉讼法学理论研究的深入和司法实践经验的积累，行政诉讼中的有关问题不断得到补充和细化，人民法院审理行政案件时对案件事实的认定、证据采信、法律适用等问题得到相对统一，审理难度有所减轻，为行政诉讼简易程序奠定了基础。同时，行政诉讼程序已历经多年实践，人民法院法官队伍的构成和素质也已发生了重大的变化，业务素质和道德水平均有质的提高，从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。

三、行政诉讼简易程序的适用范围和条件

简易程序是解决行政纠纷案件的特别程序，它必须是为某一阶层法院审理特定案件所适用，其适用的范围应有明确的规定。笔者认为，行政诉讼简易程序只能由基层人民法院采用，中级以上人民法院审理的是群众反映强烈的案件、涉及面广的案件以及其他重大复杂的案件，不适宜适用简易程序。但是，也并非基层人民法院审理的所有第一审行政案件均可采取简易程序，对一些较重大而又复杂的案件，必须按照严格、规范的普通程序进行审理，而对一些基本事实清楚、主要法律关系明确、争议不大、影响面小的行政案件，采取简易程序审理最为适宜。一般来说，适用行政诉讼简易程序应当具备三个条件：（1）案件事实清楚。双方当事人对争议的事实基本没有分歧，并能提供确凿的证据，人民法院无需调查收集证据即可认定案件事实。（2）是非明确。案件双方的权利义务关系明确，容易分清是非过错，谁是义务的承担者，谁是权利的享受者，清晰明了。（3）双方争议不大。具体行政行为涉及财产标的额较小，或当事人对案件的事实、是非过错、责任承担以及法律适用均没有原则性的分歧。就审判实践而言，以下案件可以尝试实行简易程序：行政处罚中适用简易程序处罚的案件；侵犯个体和农村承包经营自主权的案件；申请行政机关履行保护人身权、财产权法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的案件；认为行政机关没有依法发给抚恤金的案件；县级人民政府各部门以下行政机关作出具体行政行为的案件。

简易程序作为一种宽松、简约的程序，其目的就是提高诉讼运作过程的效率，因此相对于普通程序，审理期限可设定为一个月，特殊情况在限期内未能结案的要及时转换为普通程序。在行政诉讼中，原告应享有程序选择权，因为适用简易程序意味着原告对审判人员的信任，对案件证据调查权的部分放弃。只有把适用简易程序的主动权赋予原告才能确保其诉讼主体地位得到维护，从而体现程序公正。在行政诉讼简易程序具体的运作过程中，对于开庭审理的案件在保证诉讼当事人所享有基本诉讼权利的前提下，程序应尽量简化。人民法院可以随到随审，不一定非要经过审理前的准备这一诉讼阶段；开庭审理案件时，对法庭调查、法庭辩论两个步骤不必严格划分，可以结合进行，调查中有辩论，辩论中又穿插调查；法庭调查和法庭辩论中的具体顺序，也可以灵活掌握。

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