行政公益诉讼原告资格问题初探

我国学术界关于行政公诉人的观点主要有三种：一是由普通民众提起行政公益诉讼，二是由特定的公益性团体和部分自治组织提起行政公益诉讼，三是由检察机关提起行政公益诉讼。下面分别予以阐述和分析：

一、公民个人的原告资格

是否应该赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，在我国存在两种不同的观点：一种观点认为公民应该享有提起行政公益诉讼的原告资格，因为“公众的广泛参与无疑能形成对侵害社会公益行为有效威慑的监督制约”[1];另外一种观点认为，不宜由公民个人提起行政公益诉讼。理由是：赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，容易“造成滥用诉权的局面”；纳税人、消费者的利益处于涣散状态，其个人无力应对处于优势和支配地位的行政组织。

笔者同意第一种观点，认为公民个人不应该享有公益诉讼的原告资格。是否赋予公民行政公益诉讼原告资格，不仅是一个宪法原则问题，而且是一个复杂的操作性问题。根据宪法规定，公民享有广泛的民主权利，能参与国家事务的管理，有权对不法侵害公共利益的行政行为进行监督和形成压力，从而促进政府机关依法行政。但不能否认，在我国，由于传统文化的影响加之现实生活中行政机关的强大，公民个人在自己的合法权益受到侵害时起诉率非常低，“不知告，不愿告，不敢告”的情形十分普遍，即使起诉后，撤诉率和败诉率又极高。涉及自己利益的情况尚且如此，为与自己利益无涉的公益提起行政诉讼，更难以想象。我们认为，现阶段，在我国赋予公民个人行政公诉启动资格是不可行的，条件并没有具备。

公民作为行政公益诉讼的起诉人，在西方是经历了一个漫长的发展过程，由“从严”到“放宽”。西方法学界曾经固守一个共同的理念：公民有权借助司法程序保护公共利益。改革开放的中国，虽然民主法治化进程日益加快，但尚为形成公民代表公益诉讼的理念，因此，赋予公民个人行政公诉权的条件还不成熟，还有待于理论和实践的发展。

二、公益组织的原告资格

在西方，公益组织是指以谋求社会公共利益的非营利性质的法人如消费者协会、行业协会、宗教组织和慈善机构等。公益组织不仅是重要的社会自治团体，也是联系政府和公民之间的重要桥梁，一方面它不断的将国家和政府的法律、政策以及各种发展规划等信息贯彻给其成员；另一方面，又作为公益代表向国家和政府不断地传达公众的所思所想，表达他们的愿望和诉求，从而使国家和公众之间形成良性的互动，使整个社会趋于和谐。正因为公益组织的这种特性，因此它在介入社会公益纠纷和实现社会公益方面能够发挥重要的作用。公益组织与普通公民相比，具有更多的优势：首先，公益组织有条件整合其成员或一定范围内

公众的意愿和利益，能够代表整体的公共利益，而公民由于其个人能力、精力及知识等方面的限制，即使他有强烈的公共意识，其公益代表性仍然可能是狭隘的、片面的；其次，公益组织的利益与社会公共利益具有高度的一致性；再次，公益组织作为行政公益诉讼原告有利于减少当事人过多以及公民滥诉等现象，从而减少了司法资源的浪费和对行政效率的负面影响；最后，由于公益组织具有一定的经济实力和人力资源，他能够支付行政公益诉讼的基本成本，这有利于诉讼的顺利进行。现在美国法院已承认一些保护历史文物的公民团体，公共福利社团、环境组织等享有行政公益诉讼的原告资格。[2]其他赋予公益组织起诉权的国家还有德国、日本和英国。我国台湾地区行政诉讼法35条规定：“以公益为目的之社团法人，于其章程所定目的范围内，由多数有共同利益之社员，就一定法律关系，授予诉讼实施权者，得为公共利益提起诉讼”。

如上所述，我们可以看出，在西方等国家和地区，公益组织作为公益诉讼的原告具有检察官和公民无法替代的一些优势。随着我国市场经济的迅速发展和政治体制改革的进一步深入，国家权利逐步向社会权利过度，环保协会、消费者协会、妇女联合会等公益法人应运而生，并在代表和维护公共利益方面发挥着一定的作用。但同时我们也应看到，在我国，由于历史和现实原因，例如环保协会、消费者协会难以承担起公益诉讼的重担，如果将这些社会团体和组织也纳入行政公益诉讼原告的范围之内，恐怕很多问题都难以解决。

现实生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，其中主要以国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为、以及政策性价格垄断行为最为典型。其中国有资产流失，主要表现为两种情况：一是国有资产被侵占、转移；二是国有资产被损毁、灭失。上述两方面的侵害和侵蚀有时是相互配合的，有些国有资产的流失是内外勾结、恶意串通造成的。因此，腐败往往导致流失，而流失又隐藏着腐败。在此过程中，行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题，且往往直接组织、插手各种违法操作。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或滥用职权，人民或公益组织应有权直接动用司法手段进行干预。但问题的症结是，面对居于明显强势的行政机关，公益组织将以何种力量与之抗衡？我们目前的公益组织，大多没有自己的经济来源，要靠政府财政的支持，试想公益组织如果能提起行政公益诉讼，那么这笔高昂的需预先缴纳的诉讼费该如何支付？倘若诉讼费的问题能够解决，那当其提起公诉时，公益组织又该由谁来应诉，通过何种途径和方式来参加诉讼活动？就目前而言，公益组织中确实有一些熟悉法律的人士，但数量还是相当有限，如果由他们参加法庭诉讼，可操作性不强。因为支持诉讼，是一项非常专业的司法活动，法律专业性要求很高，一般社会人士恐难胜任。再者，行政公诉的案件一般都牵涉面较广，公益组织没有能力也没有权利去完成案件的调查取证工作。因此，就现阶段来说，我们国家还不适合赋予社会团体和公益组织提起行政公诉的起诉权。

三、检察机关的原告资格

公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，就必须确立一个特定的实体来行使诉权，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼。相对而言，检察机关较人民代表大会、法院和政府更具优势。

就立法、行政和司法机关职能与分工来看，立法机关如我国全国人大及常务委员会具有立法赋予的法律监督职能，但只能就一部分违宪事项进行审查，予以监督。上级行政机关可以监督甚至制约下级行政机关，但这完全是内部性的，形成的制度是行政复议而非行政诉讼。法院是制约行政权力的司法部门，但其实行“不告不理”原则，是一种“消极”的制约方式，这种方式不符合行政公诉中公诉人的角色，而且法院也不能审理自己的案件。此外，政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下，不可能既作为原告也作为被告参加诉讼；人民法院作为审判机关，居于裁判者地位，根据诉审分立的原则，也不可能去行使诉权；而人大常委会及其专门委员会基于其国家权力机关的性质，不可能在享有立法权的同时，有去行使具体的诉权，这与现代法治理论相违背。

由此可见，人民代表大会、法院和政府都不适合担任行政公益诉讼的原告，而通过比较分析各类国家机关，我们发现检察机关比较适合担任行政公益诉讼的原告。

我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。从理论上讲，该宪法规定确立了一个开放性的法律监督理念，检察机关对法律的实施应拥有全面的监督权，因此，国家行政机关实施法律的行政行为不应排除检察机关的监督。检察机关作为国家专门的法律监督机关和“最高法律秩序的代表者”，有权对行政实施检察监督。从我国目前情况来看，检察机关的行政检察监督主要体现在对违法但已经生效的裁判提出抗诉，这是一种对行政审判的事后监督。这种监督固然是行政检察监督的重要内容，但不应该是全部内容。作为国家法律监督专门机关的检察机关，其主要任务不仅在于保障国家法律统一，维护司法公正，而且还在于保护公共利益不受非法行为包括非法行政行为的侵犯。法国的检察理论认为：“检察机关的职责就是维护公益”。[3]当公共利益受到来自行政权力滥用的威胁时或因行政不作为而受到严重影响时，检察机关有权力也有责任作为公共利益的代表提起行政公益诉讼。检察机关通过借助自身的特殊地位使松散的公共利益得以整合和保护，并使那些在行政管理中处于弱势的间接行政相对人的合法权利得以申张，更重要的是，检察机关提起行政公益诉讼，更能有力地制裁侵犯公共利益的具体行政行为，更能有效的促使政府依法行政，从而实现其法律监督的目标。赋予检察机关行政公益诉权在理论上并不存在宪法障碍，而是宪法对检察机关性质规定的应有之义，不违背我国的宪法精神。同时，我国《宪法》第131条还规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该宪法规定表明，我国检察机关具有独立于行政机关的地位，与西方国家的检察机关大多隶属于行政机关相比，我国检察机关的地位更为超脱，赋予检察机关行政公益诉讼权更能发挥其在行政公益诉讼中的积极作用。

检察机关作为国家的法律监督机关，其监督的内容就其实质而言，当然包括对行政法律的实施进行监督，而行政法律包括行政实体法和行政程序法。因此，检察机关监督行政法律的实施，其监督的领域应当包括行政主体的行政活动及行政程序活动。而《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”及第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉”，却将检察机关对行政法律实施的监督仅仅限于监督行政诉讼活动，且监督方式仅为按照审判监督程序提出抗诉。现实表明，检察机关对行政法律实施的监督仅有行政诉讼中的抗诉权是不够的。原因在于：首先，监督手段过于单一。仅以抗诉方式监督，使得检察机关即使发现了尚不构成犯罪的侵害公共利益的违法行政行为却无法通过其他手段及时进行监督、纠正。其次，大片监督“盲区”的存在。由于检察机关的抗诉是只能对生效的行政裁判的抗诉，这种事后的抗诉使得检察机关对于尚未生效的行政裁判以及大量未进入诉讼程序的违法行政行为，只能消极等待，等待着当事人将违法行政行为诉诸法院，等待着行政裁判生效时刻的到来。若当事人没有起诉，检察机关对尚不构成犯罪的侵害公共利益的违法行政行为只能束手无策，形成了对行政活动监督的“盲区”。再次，《行政诉讼法》赋予了检察机关抗诉权利，但却没有赋予其相应的调查案件、收集证据的权利，这对检察机关实施行政抗诉权不能不说又是一个局限。种种限制，使检察机关在“抗诉权”的狭小空间内无法真正形成对行政法律实施的有力监督。而赋予检察机关行政公益诉权，不仅可以丰富检察机关法律监督手段以及平衡审判权相对于行政权的弱势地位，而且可以将国家行政机关实施行政法律的活动时时置于检察机关监督之下，这是扫除检察机关对行政法律监督“盲区”的需要，更是加强检察机关法律监督的需要。

从我国立法的历史来看，曾有过检察机关提起行政公益诉讼的相关规定。中国近代北洋政府1914年公布的《平政院编制令》和《行政诉讼法》规定，对行政官署损害人民权利之行政处分或决定，人民在法律规定时间内没有提起行政诉讼的，肃政厅之肃政史可以在法定诉讼时间过后的60天内，以原告身份提起行政诉讼。从机构设置来说，肃政厅行使监察机关的职权，它独立于内阁，直属于大总统。革命根据地时期，检察机关提起行政诉讼，最早可溯至1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》，其在高等法院检察长职权的第6项规定检察长“为诉讼当事人或为公益代表人”。建国后，1949年12月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“（最高人民检察署）对于社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”1951年9月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第6款和《各级地方人民检察署组织通例》第2条第6款规定：检察机关代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益有关之重要民事案件及行政诉讼。[4]

从现阶段我国的实际情况来看，当前我国存在国有资产大量流失、公害事件严重危害人民群众的身体健康和生存环境、市场垄断等行为得不到根本遏制等侵害国家利益和社会公共利益的状况，就因为法律上没有一个适格的诉讼提起人，而造成公益妨害可继续存在和受害人得不到法律救济的不合理现象。人民利益是社会主义正义的基础，社会主义正义是人民利益的观念化、神圣化，然而国家和人民利益都无法得到有效维护，又何谈在全社会实现公平和正义呢？而确立检察机关提起行政诉讼制度，侵害国家利益和社会公共利益的行为能在一定程度上得到及时有效的纠正，从而使公平和正义在全社会得以彰显。

综上，我们认为赋予检察机关公益诉讼的原告资格，从我国现阶段的理论和实践来看，都是最可行和合理的。

注释：

1、参见颜运秋：《公益诉讼理论研究》，中国检察出版社2002年版，第181页。

2、同上，第185-187页。

3、张卫平：《程序公正实现中的冲突与平衡》，成都人民出版社1993年版，第387页。

4、最高人民检察院研究室：《检察制度参考资料》（第三编），1980年刊印，第12-16页。

作者单位：江苏省如东县人民法院