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行政诉讼被告问题研究

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2020-05-14 19:47

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行政诉讼的被告是行政诉讼参加人中最为重要的二造之一。如何正确确定被告，关系到行政相对人权益保护以及法院能否正确及时审理行政案件。研究行政诉讼的被告问题，应借鉴行政主体理论，从实证出发，来看待我国立法和司法实践中的缺失，既要看到法律规定下实践的一致性，也要看到实践中存在的问题和理论上的分歧。本文拟就行政诉讼被告问题从法律规定和司法实践的角度作下探讨。

　　一、行政诉讼的被告定义及构成条件

　　《行政诉讼法》第25条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。一般认为上述规定是行政诉讼的被告定义，在现有理论上争议不大。但该规定只针对直接起诉情形规定的，不包括行政机关不作为的情形，现有的行政诉讼被告定义已不适应司法实践的需要，如何给行政诉讼的被告下一个较为准确的定义呢？本人认为需要从行政诉讼被告的构成条件进行探析。

　　1、行政诉讼被告的构成条件

　　（1）被告必须是被原告起诉指控、法院通知参加诉讼的对象。这两个条件是缺一不可的。作出具体行政行为的行政机关很多，只有被行政相对人指控侵犯其合法权益诉至法院，法院经审查认为符合立案条件，而通知其参加诉讼的行政机关才可能作为行政诉讼的被告。需要注意的问题是，在两个或以上行政机关共同作出具体行政行为的案件中，法院审查如果发现遗漏被告，应当告知原告追加，原告不追加的，法院需要通知其作为第三人参加诉讼。

　　（2）被告必须是能为其具体行政行为独立承担法律责任的行政机关。通说认为，行政诉讼的被告应当具有行政主体的法律地位，包括行政机关和法律法规授权组织，司法解释扩大到规章授权。参加诉讼的被告必须是行为的作出者和法律责任的承担者，不能出现责任主体和行为主体分离的问题。

　　考虑到行政不作为案件中，被告负有法定义务而怠为或不履行的特殊情形，行政诉讼的被告可定义为，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为或者不履行法定职责的行为侵犯其合法权益而向法院提起诉讼，由法院通知参加诉讼的行政机关或法律法规、规章授权的其他组织。需要说明的问题，首先具体行政行为是目前法院行政诉讼审查的主要内容，随着司法实践的发展，进入行政诉讼领域的行政行为范围逐步扩大。其次作出行政行为的主体是行政机关及其工作人员，但作为被告的只能是行政机关，工作人员的行为是职务行为，对外承担责任的主体是行政机关。

　　二、现行法律和司法解释中对被告的几种规定

　1、直接作出具体行政行为的行政机关作为被告。包括两种情形：第一种公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。第二种两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是被告。需要注意的是，如果多个行政机关分别作出的不同具体行政行为，共同侵犯了原告同一种利益，可借鉴民事诉讼中的共同侵权理论，列上述多个行政机关为共同被告。

　　2、经复议程序的案件被告的确定。一是复议机关决定维持原具体行政行为的，以作出原具体行政行为的行政机关为被告。二是复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。改变包括对结果的改变、认定事实的改变和法律法规依据的改变。原告在起诉前申请复议，复议机关在法定期限不作复议决定的，依据原告的起诉来确定被告。如果原告起诉原具体行政行为的，则作出原具体行政行为的行政机关为被告。如果原告对复议机关怠为履行职责的行为不服，则以复议机关为被告。

　　存有争议的是第一种情形。复议机关决定维持原具体行政行为的，复议机关不能作为被告。这样造成复议机关为了避免进入到诉讼中来，对原具体行政行为一律维持，以致复议制度流于形式。造成这种情况的原因很多，如何充分有效发挥复议制度，使大量行政争议消弥在复议阶段，应是我们制度设计重点考虑的问题。

　　3、由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。现代社会中，大量的原属于政府部门的职能被越来越多的社会组织所行使，这些组织虽不是行政机关，但经法律、法规授权后，取得相应的行政管理权，作出的具体行政行为影响到被管理人的权益。为了促使被授权组织依法行使职权，法律规定该类组织是适格的行政诉讼被告。最高法院的司法解释将授权依据扩大到规章授权，特别是针对行政机关的内设机构或者派出机构，分四种情形，第一种没有法律、法规或者规章授权，行政机关内设机构或者派出机构以自己的名义作出具体行政行为，原告提起诉讼的，则该行政机关为被告。第二种有法律、法规或者规章的授权，行政机关内设机构或者派出机构或者其他组织，超出法定授权范围事实行政行为，则实施行为的机构或组织为被告。第三种没有法律、法规或者规章的授权，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，以委托论。如果相对人提起诉讼，以该行政机关为被告。对委托的行使应该有所限定，比如说委托应当遵循书面形式要求等。第四种行政机关自行组建并赋予行政管理职能的机构，以自己的名义作出的具体行政行为，如果当事人提起诉讼，因该机构无法律、法规或者规章的授权，不具有独立承担法律责任的能力，所以组建该机构的行政机关为适格的被告。

　　4、行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。如果行政机关被撤销后，没有继续行使该职权的行政机关，则作出撤销决定的行政机关为被告。

　　三、特殊情形下被告的确定

　　在行政诉讼实践中，特殊的被告资格主要有以下两种情形：

　　1、村（居）民委员会的被告资格问题。《中华人民共和国村民组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织……。村委委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷……。第四条第二款规定，村委委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。村（居）民委员会的性质属于自治组织，但对于在行政诉讼中的被告资格问题，法律无明确规定。目前实践中，村（居）民委员会不仅履行其自治范围内的事项，还协助乡镇人民政府进行行政管理。此外，法律法规对于一些具体事项，比如集体土地的管理、户籍的管理等授权村（居）民委员会行使行政管理职权。为规范村（居）民委员会的管理活动，将其行政管理活动纳入司法审查的范围，可将村（居）民委员会视为法律、法规授权的组织，具有行政诉讼被告的资格。

　　2、公立高校的被告资格。将高校作出的直接影响学生实体性权利的决定纳入行政诉讼的司法审查范围在司法实践领域已无争议。在认定高校具有行政诉讼被告资格时，目前通常的作法是认为《学士学位管理条例》授权高校向合格的学生颁发学士学位和毕业证，高校此时是法律授权的组织。

　　随着我国政治体制的改革深入和加入WTO后政府职能的转变，越来越多的社会组织享有行政管理职能。这类组织的管理活动能否纳入行政诉讼的审查范围，关系到行政权力的监督制约和相对人权利的充分保护，但现有的法律规定，已显漏出其不足性，应当扩大审查范围以及建立新的制度。

　　四、行政主体理论在我国行政诉讼法中的运用

行政主体是行政行为理论中非常重要的概念。通说认为行政主体是“享有国家行政权，能以自己的名义行使，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织”，包括行政机关和法律法规授权的组织两类。作为行政主体的基本特征有四个，享有合法授权、具备一定的组织形态、能够独立承担相应责任、外延上包括行政机关和法律法规授权组织。从行政主体的特征来看，行政主体一定是行政机关或者授权组织，但并非所有的行政机关或者组织都能成为行政主体。我国的《行政诉讼法》中没有采用行政主体的概念，而是采用目前通用的行政主体理论，将行政诉讼的被告界定为行政机关和法律法规授权的组织。取得授权的方式分别是法律法规或者规章授权和行政机关内部授权（委托）。也有学者对我国通说的行政主体理论提出异议，认为个人也能够成为行政主体，这就扩大了行政主体概念的外延。还有学者认为我国的行政主体理论存在严重的弊端，行政机关和授权组织均非真正的“行政主体”，这是对我国现有行政主体理论的否定。总之，在行政主体理论上还存在很大的争议，特别是在行政主体的外延上与西方的行政主体理论差异巨大。建立科学的行政主体理论，对于行政诉讼制度的重塑意义重大，也能更好地实现行政诉讼的目的。

作者单位：山东省潍坊市奎文区人民法院

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《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条

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