行政诉讼设置简易程序之构想

在我国根据诉讼任务和诉讼形式特点的不同，诉讼分为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三种。1991年4月9日颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法》明确规定了有关简易程序的内容；1996年3月17日修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》也明确增加了适用简易程序审理刑事案件的相关内容。而唯独我国行政诉讼法中没有关于简易程序的规定。我国已经加入WTO，建设法治国家步伐加快，群众学法、守法、用法的意识越来越强，行政案件的数量和种类日渐增多。在这样的司法环境下，单纯靠适用普通程序审理行政案件已不适应法制发展的要求。笔者认为，在行政诉讼中也应仿照刑事诉讼法、民事诉讼法的规定，设置简易程序，以完善我国行政诉讼制度，提高行政审判效率。

一、在行政诉讼中设立简易程序的必要性、可行性和现实意义

（一）在行政诉讼中设立简易程序的必要性。

《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日实施，这标志着我国第一部“民告官”的法律正式运用到审判实践中，充分说明我国法制建设又迈上了一个新的台阶。我国行政诉讼法总则第六条规定，人民法院审理行政案件，依法实行合议制度。并在第四十六条中明确了合议庭的具体组织形式是“由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序。制定行政诉讼法之初，行政案件数量十分有限，又考虑到行政案件本身的特殊性，其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身利益，立法者本着慎之又慎的原则，只在行政诉讼法中设立了普通程序，是可以理解的。但是，我国行政诉讼法实施14年来，行政案件的数量、类型有了一个翻天覆地的变化。在这14年里，实现群众不敢告诉到懂法用法大胆告诉的转变，人民法院因此出现行政诉讼案件数量逐年上升的局面。受案范围在不断拓宽，类型在不断多样化。由原来的单一的土地行政案件发展到现在的城建、公安、交管、工商、水务等行政权力涉及到的各个领域。在这些案件中，有许多案件情节简单，双方当事人对事实无争议或争议不大，只是要在法律适用上到法院讨个公正的说法。还有一些事实十分清楚，涉及金额较小，且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件，如工商行政管理局因一小卖部违法经营对其处以100元罚款，但未下达书面的行政处罚决定书。该小卖部对违法事实无争议，只是对工商局未下达书面行政处罚决定书这一程序性问题有意见，并诉诸法律寻求解决的办法。对这一案件如适用办案步骤相对简单的简易程序，由一名审判员审理，根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼，不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制，既能达到快速解决争端的目的，满足双方当事人的要求，又能有效地节约诉讼成本。从这一点上说，在行政诉讼中设立简易程序有其十分的必要性。

（二）在行政诉讼中设立简易程序的可行性。

英美法系国家的行政裁判所一般都可适用简易程序、实行独任审判，大陆法系国家也有在某种情形下可适用独任审判的规定。我国行政诉讼法由于没有设置简易程序，对具体行政案件不加区分，不论案件性质轻重、繁简与否一律适用普通程序，实行合议制。这种繁简不分的诉讼程序，不仅浪费了司法资源，而且制约了审判效率的提高。为此，笔者建议在行政诉讼中，也像刑事诉讼、民事诉讼那样做一下“繁简分流”，安排一部分审判人员专门审理简易案件，而让其余审判人员有充足的精力去组成合议庭审理复杂、疑难案件，以达到事半功倍的目的，使司法资源得到有效配置。

（三）在行政诉讼中设置简易程序的现实意义。

适用简易程序审理行政案件，对法院来说，可以缩短法院办案周期，使审判人员不被繁琐的程序所累，利用相当短的时间就能审结一件案件，抽出充分的时间和精力审理更多案件，也达到节约司法资源的目的。对当事人来说，因简易程序规定的审理期限较短，可以促使审判人员提高办案效率，严刹“拖拉办案风”，减少当事人的诉累，不仅有利于及时保护行政相对人的诉权，而且有利于提高行政效率和及时依法行政。对社会来说，因当事人之间的纠纷能在比较短的期限内得到圆满处理，将行政机关与行政相对人之间的矛盾消除在萌芽状态，能够有效地杜绝“行”转“刑”案件的发生，实现社会效果和法律效果的统一。

二、行政诉讼中设立简易程序的适用范围及运作机制

参照刑事诉讼法、民事诉讼法的规定，笔者认为，在行政诉讼中简易程序的适用范围可以做如下界定：

（一）只有基层人民法院的行政审判庭才可以适用简易程序审理第一审行政案件，中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院审理第一审行政案件均不得适用简易程序。这主要考虑我国人多地广，且农村人口在全国占多数，居住又相对分散，交通不便。因此，由设置在农村居住人口较多地区的基层人民法院受理简易行政案件并适用简易程序，是中国国情的实际需要和行政审判实践的需要。

（二）适用简易程序审理的只能是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大、社会影响力不大的简单的行政案件。在此需要说明的是，为何将“社会影响力不大”作为是否适用简易程序的标准。这是因为行政案件本身的特殊性，其最终审理结果如何，直接展示出行政机关作出的具体行政行为的正确与否，直接影响在一个社会领域该行政机关执法行为的权威性，也同时影响到与行政相对人权益相关或者相类似的一部分社会领域影响力大的那些案件审理过程中，很容易出现某些行政干预行为。适用普通程序由合议庭进行审理，相对于简易程序而言，更具有抵抗行政干预的能力。只有那些对社会影响力较小、社会影响面较窄的行政案件才可适用简易程序。

（三）适用二审程序、发回重审和按照审判监督程序再审的行政案件，因双方当事人在实体或程序上的有关问题争议较大，适用普通程序审理比较合适，而不应适用简易程序。

（四）简易程序的选择可依当事人动议确定，也可由法官审查决定。当法律、法规无明文规定适用简易程序时，可由当事人双方动议确定适用简易程序；依照法律、法规应该适用普通程序的，可由当事人双方动议确定适用简易程序，体现当事人对程序具有选择权。当法律、法规没有规定，当事人又不动议，可由法官审查决定，但必须征得当事人双方同意。当事人意见不一致的，由法官根据案情需要决定。对本应适用普通程序，法官经审查认为直接适用简易程序的，当事人任何一方又未提出异议并予以抗辩，视为已有适用简易程序之合意。如果在开庭审理前有诉的变更或追加之诉，致使其诉之全部或一部分不再属于法定适用简易程序的范围，但当事人双方对适用简易程序不抗辩，视为已有适用简易程序之合意。

三、行政案件简易审判程序的设想

（一）简化审判组织，采用独任制

在法国，每个行政法庭下设审判庭。每个审判庭设一名审判长，三名行政法官。案件的审判原则上由三名行政法官（包括审判长在内）合议作出，某些简单的行政案件可由一名行政法官代表单独判决。在这方面我国立法不妨借鉴法国司法制度中有关设置行政庭组织的做法。适用简易程序审理行政案件采用独任制，即由具有主审法官资格的法官一人独立审理案件，并由其对案件依法作出裁判。裁判文书的签发也由独任法官直接作出，能当庭宣判的，可当庭作出；不能当作宣判的，可在开庭后7日内定期宣判，以保证简易程序的快捷运行。适用简易程序审理案件的过程中，如发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序，并组成合议庭对案件进行审理，同时及时通知双方当事人。

（二）实行言词诉答制度

行政相对人言词起诉时，先由书记员对起诉人言词起诉的内容进行记录。起诉录笔应有明确被告、具体的诉讼请求和事实根据等符合起诉条件的内容。书记员将起诉笔录交起诉人核实无误，再交法官审查，确定是否立案受理。立案受理的，应将言词起诉笔录之复印件于法定期限内发送行政机关答辩。行政机关收到言词起诉笔录后，可作言词答辩，但必须按规定的时间答辩并提供有关证据和法律法规依据。言词答辩的，由书记员记入笔录。言词答辩笔录经行政机关核对无异后，书记员应报告审前法官，并由审前法官将言词答辩笔录之复印件交书记员或其他送达员在法定期限内发送给行政相对人（起诉人）。不过简易程序是方便当事人诉讼而设计的程序，当事人也可选择书面起诉或书面答辩。

（三）缩短诉讼时限

我国《行政诉讼法》规定诉讼时限周期过长，适用简易程序应缩短诉讼时限。1. 缩短立案受理时间。设立简易程序后，立案受理时间可改为3日内。2. 缩短答辩时间。简易程序启动后，送达诉状的时间可改为3日内，答辩时间可改为5日内。3. 缩短审理期限。适用简易程序后，审理期限缩短为1个月。一般情况下，适用简易程序的案件，不得申请延长审理期限，以体现简易程序的及时、迅速、高效等优点。

（四）采用一次合法传唤的缺席判决制度

我国《行政诉讼法》第48条规定，“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”为进一步提高审判效率，在启动简易程序时，可采用一次合法传唤原则，即当事人经一次合法传唤无故不到庭的，对原告“视为申请撤诉”，对被告作出“缺席判决”。

（五）简化传唤或通知方式

人民法院适用简易程序审理行政案件，可以用简便的各种方式如电话、电报、电传、捎话、当面口头通知、传票等方式传唤当事人、证人，通知其他诉讼参与人到庭参加诉讼，不受普通程序有关规定的限制。

（六）简化开庭审理程序

人民法院适用简易程序审理行政案件，不受普通程序中关于开庭审理阶段和顺序的限制。审判人员可以将开庭审理的不同阶段结合在一起进行，也可以将法庭调查和法庭辩论交叉进行，以查明案情，分清是非。涉及行政赔偿案件，经双方当事人同意，可在庭前进行调解。如达成一致协议，制作送达行政赔偿调解书；如达不成一致协议，可开庭审理。

（七）简化裁判文书制作

裁判文书的内容仅记载争议的事实要点和主要理由，毋须记载全部争议的事实和全部的理由。裁判文书的格式可以借鉴美国加州采用表格记载和裁判的作法，即在表格内填写当事人双方的姓名及其基本情况、双方争议的事实和理由的要点、法院的裁判及送达，最后加盖法院的印章。

史金花