附带诉讼：行政争议与民事争议交织案件的解决

[内容摘要] 行政争议与民事争议常常会交织在一起。如何解决此类案件是亟待理论界和实务界解决的问题。该文从此类案件的特殊性入手，提出附带诉讼的设想。行政诉讼可以附带民事诉讼，民事诉讼也可以附带行政诉讼，在具体适用方式上采用具有预决力的诉讼作为主诉，优先审理。

[关键词]附带诉讼；行政附带民事诉讼；民事附带行政诉讼

由于行政主体的某些具体行政行为影响着行政相对人的民事权益，因此行政争议与民事争议常常会交织在一起， 出现了民事诉讼和行政诉讼两种法律关系，这就出现了一个亟待理论界和实务界解决的问题，即在民事诉讼和行政诉讼两种法律关系交织并存的情况下，人民法院应如何正确处理行政诉讼与民事诉讼的关系。虽然《最高人民法院关于执行（中华人名共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第61条对行政、民事争议交织案件作了规定，但在实际操作中并无具体的制度设计作为指导，导致实践中仍出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行，行政判决与民事判决相互矛盾的局面。笔者认为，附带诉讼是我们的最佳选择，行政诉讼可以附带民事诉讼，但在有些情况下，行政诉讼也可以成为民事诉讼的附带，我们称之为民事附带行政诉讼。行政附带民事诉讼与民事附带行政诉讼并非是一对不可聚头的冤家，它们是“一并审理”的两种具体操作形式，我们不妨合称为行政、民事附带诉讼。

一、行政、民事附带诉讼的必要性与可行性

所谓附带诉讼，是指人民法院在解决某一纠纷时，就案件事实所涉及的另一性质的法律关系纠纷同时予以解决的制度。[1]现行的刑事附带民事诉讼即体现着附带诉讼的诸多优点。但行政、民事附带诉讼不是基于对刑事附带民事诉讼的简单套用，它的出现是正确解决行政争议与民事争议交织案件的必然需求。

1、行政、民事附带诉讼的必要性

通过行政、民事附带诉讼的方式审理行政、民事争议交织案件才能解决该种案件的复杂性，不仅符合行政、民事争议交织案件本身的特征，而且还能体现附带诉讼的优益性：

（1）维护司法统一，这是行政、民事争议交织案件附带诉讼最根本的原因。将行政争议与民事争议分开处理，适用不同的程序，可能会得到内容相冲突的两份判决。从判决的既判力来讲，生效的行政判决和民事判决都是法院代表国家作出的终审裁判，有相同的法律效力，不存在哪个优先的问题。认可其中一个判决，或者完全否定两个判决都不利于维护我国司法的尊严和法律的统一。冲突判决还留下一个棘手的问题，即如何执行以维护当事人的合法权益。适用行政、民事附带诉讼则可解决这一问题，由同一个审判庭对两种争议进行合并审理，法庭就不会作出内容抵触的判决。

（2）实现诉讼经济，提高诉讼效率。行政、民事争议交织案件中，当事人在身份上有重叠，行政诉讼的当事人也是民事诉讼的当事人，将两种争议一并解决，对法院来说，减少了如送达诉讼通知，传唤当事人等程序上的重复，能够提高法院的审判效率。同时法庭可以当庭认证争议的全部证据，前一争议的解决又有利于后一争议的审理，有利于法院公正、迅速解决全部纠纷。对当事人来说合并审理有利于争议案件的迅速解决，尽快实现自己的合法权益，避免以多方奔波换取迟来的正义，而迟来的正义即是非正义！

可见，行政、民事附带诉讼不仅有利于减少当事人的诉累，又有利于法院一并查清事实，分清责任，正确、及时地对案件作出审理，还可以避免人民法院就同一事实作出相互矛盾的判决。为了同一规范人民法院对此类案件的审理，避免各个法院各行其是以致出现混乱局面而影响法律的正确、统一实施，有必要在我国尽快确立行政附带民事诉讼与民事附带行政诉讼制度

2、行政、民事附带诉讼的可行性

建立行政、民事附带诉讼是必要的，同时也是可行的。

（1）外国相关制度的借鉴

对于这类因同一法律事实引起行政和民事两种性质不同但又相互关联的争议案件的处理，目前国外有两种解决方法：一种是以法国为代表的大陆法系国家，由于存在行政法院和普通法院之分，此类案件完全由某种法院审理会引起两套法院之间的矛盾，因此他们采取分别审理的办法。如果某一争议的解决构成另一争议解决的前提时，先中止后一争议的审理，待前一争议作出裁判以后，作为后一争议解决的依据。至于是先审民事争议还是行政争议，因具体案情而定。[2]这种审理方式程序繁琐，增加了当事人的诉累，也不符合诉讼经济的原则。而以英国、美国为代表的英美法系，由于没有行政法院和普通法院之分，因此，他们采用附带诉讼的方式来解决。这既减少了当事人的诉累，又符合诉讼经济的原则，还可以避免人民法院就同一事实作出相互矛盾的判决。

由于我国实行的是由普通法院审理行政案件，虽有行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之分，但他们只不过是一种内部分工而已，各种法庭都是以人民法院的名义而非人民法院某一审判庭的名义在行使审判权，他们所作的判决都是人民法院的判决。因此我国完全可以简借鉴英美法系国家的作法，实行民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉讼并行的制度。

（2）国内刑事附带民事诉讼制度的借鉴

我国《刑事诉讼法》中早已确立的刑事附带民事诉讼制度，为我国民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉讼并行的制度的建立提供了可供借鉴的审判经验，毕竟同为附带诉讼，在产生原因、诉讼程序上还是具有相似之处的。需要指出的是对于刑事案件只能由刑事法庭来审理，其原因在于刑事审判涉及公民的生命和人身自由，为此应由专业的刑事审判人员审理，所以只能是刑事附带民事诉讼而不能是民事附带刑事诉讼。而民事案件由行政庭附带审理以及行政案件由民庭附带审理则已为许多国家和地区所采纳。有学者反对民事附带行政诉讼是因为他们认为，行政诉讼涉及公共利益，应优先于民事诉讼。但也有学者反对这种观点，认为前者的观点是过于强调公共利益而忽视私人利益，对于主体的个人利益漠视的一个结果。他接着提出，所谓公益也好，私益也罢，它们皆是法律所认可和保护的法益，在法律的天平上应有同等的分量。[3]笔者赞成后一种观点。

二、行政、民事附带诉讼的前提：两种争议的相关联性

行政、民事附带诉讼是适用同一诉讼程序解决两种不同性质的争议，一为行政争议，一为民事争议。它不同于当事人分别提起行政诉讼解决行政争议和提起民事诉讼解决民事争议。当事人分别提起两种诉讼，应当分别适用两种独立的诉讼程序，人民法院也应该分别由两个不同的审判组织受理、审理并作出裁判。而无论是行政附带民事诉讼，或是民事附带行政诉讼，都必须发生在同一诉讼程序中，并由同一审判组织进行审理，作出统一的行政附带民事判决或者民事附带行政诉讼判决。但这种附带诉讼必须具备一个前提条件：行政争议与民事争议有密切的关联性，而不是毫无关系的两个诉讼。这表现为：（1）它们应该是同一个案件中发生的两个诉讼；（2）行政诉讼当事人与民事诉讼当事人有重合的部分；（3）人民法院将两个不同性质的诉讼合并审理，一并解决，而不能分成两案分别解决。

正是两种争议之间有以上所述的关联性，人民法院在审理此类案件时，应当根据最高人民法院关于执行（中华人名共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第61条的规定一并审理，采用行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼的方式结案。现实中，此类案件常常因为没有采用合适的方式而得不到有效的解决。

这里有一个典型案例：1983年6月，焦作市纺织工业局出资购买三间房屋，在当时的市统建住宅指挥部领取焦作市统建住宅产权所有证后，交由其设立的纺织工业局供销经理部（亦称纺织工业局供销公司）使用，不久，供销经理部将购房款交回纺织工业局。1984年10月，纺织工业局设立焦作市纺织实业公司，将房屋移交纺织实业公司使用。供销经理部与纺织实业公司在纺织工业局主持下签订了移交仪式。1988年12月25日，纺织工业局与纺织实业公司签订“房产转让协议书”，由纺织实业公司支付给纺织工业局3万元，取得该房屋所有权。双方未办理所有权转让登记手续，但该房屋由纺织实业公司（1992年更名为焦作市影视器材公司）使用至今。1992年12月，纺织工业局供销公司向焦作市房产管理局申请颁发房产所有权证，房产局为其颁发了12161号房屋所有权证。后供销公司更名为焦作市纺织集团，并于1993年4月29日将三间房屋卖与高永善。高永善于同年4月29日在焦作市房产管理局领取了37121号房屋所有权证。但由于这三间房屋正由影视器材公司下属电子光源总店使用，该店认为，房屋所有权属于影视器材公司，拒绝搬出。高永善于1993年5月11日向焦作市山阳区法院提起民事诉讼，要求被告电子光源总店立即搬出这三间房屋。在民事诉讼进行过程中，第三人影视器材公司于1993年12月向山阳区法院提起行政诉讼，要求撤销被告焦作市房产管理局1992年12月向焦作市纺织集团公司颁发的12161号房屋所有权证以及据之颁发给高永善的37121号房屋所有权证。[4]本案中，山阳区法院行政庭与民庭将本该合并审理的两项争议分开审理，各行其是，互不协调，导致民事诉讼历时39个月，行政诉讼历时32个月。如此折腾，如何能体现司法保护公民合法权益的特征。历时5年的案件，无论诉讼结果如何，对原告还是被告来说，都不是赢家。其实本案关联性的特征决定了它们应该合并审理，才能尽可能避免在相关联的问题上人民法院作出相互矛盾的判决。

三、行政、民事附带诉讼的审理：具有预决力的诉讼作为主诉，优先审理

行政争议、民事争议的一并审理应该包括两种情况：民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼。在涉及到具体个案时，到底依据什么样的标准来决定采用哪一种附带诉讼形式则成为我们必须思索的一个问题。笔者认为，它们之间划分的标准不在于当事人起诉时选择了什么样的方式，而应该是根据案情的实质特征，“具有预决力的诉讼优先”。行政、民事附带诉讼是行政诉讼法律关系与民事诉讼法律关系的交织。它们不同于行政诉讼、民事诉讼两个诉的区别在于附带诉讼中两个诉的关联性。当一种诉讼法律关系的解决成为解决另一个诉讼法律关系的前提，或者说一种诉讼法律关系的裁判结果成为另一诉讼法律关系审理的依据时，我们把前者称为具有预决力的诉讼。在审理行政争议、民事争议交织案件时，我们应该把具有预决力的诉讼作为主诉，优先审理，另一个作为附带诉讼。当民事诉讼的解决成为解决行政诉讼的前提时，我们采用民事附带行政诉讼形式，由民庭审理；当行政诉讼的裁判结果成为民事诉讼的依据时，我们采用行政附带民事诉讼，由行政庭审理。

1、民事附带行政诉讼

前面说过，公益与私益皆是法律所认可和保护的法益，在法律的天平上应该有同等的分量，所以民事附带行政诉讼在理论上没有什么障碍。民事附带行政诉讼以解决民事诉讼为前提，它的裁判结果直接关系到行政诉讼的审理。在前案中，笔者认为应该采用民事附带行政诉讼的形式来解决，而不是有些学者认为的用行政附带民事诉讼。[5]该案的关键在于争议房屋的产权，由于焦作市纺织工业局经手的几次买卖，造成房屋的产权不明。因此，要解决本案，首先要确定房屋的产权，也就是说，焦作市纺织工业局经手的几次买卖，有没有转移房屋的所有权。这是个民法上的房屋买卖问题，只有确定这些行为的性质，才能进一步确定房产局的12161号、37121号房屋所有权证的合法性与否。所以本案应该运用民事附带行政诉讼来解决。

2、行政附带民事诉讼

行政附带民事诉讼是指在民事、行政争议交织案件中，行政争议的解决成为解决民事争议的前提条件时，从而由人民法院行政庭一并解决的制度。它要求“民事纠纷的解决以行政纠纷的解决为前提”，[6]“民事权利义务的确定有待于行政争议的解决”。[7]虽然我国行政诉讼法并没有明确规定行政附带民事诉讼制度，但在实践中已有实际操作。早在1992年我国就有行政附带民事诉讼的成功尝试。[8] 1991年5月23日，专利权人吴河向福建省专利管理局提出该专利技术被某铁合金厂无偿使用，构成侵权，请求调处。省专利局派员实地调查取证，并与1991年11月10日作出处理决定，认定铁合金厂构成侵权。铁合金厂不服，于1992年3月7日向法院提起行政诉讼，福州市中级人民法院立案受理后，行政诉讼的第三人吴旺河认为铁合金厂构成专利侵权，应当赔偿被侵权人的损失，附带提起民事诉讼，法院以行政判决附带民事协议结案，比较圆满地解决了本案所涉及到的行政争议和民事争议。

[参考文献]

[1] 翟晓红，吕利秋：《行政诉讼不应附带民事诉讼》，《行政法学研究》1998年第2期

[2] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第590页

[3] 何兵：《高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》，《行政法论丛》（第2卷），法律出版社1998年第1版，第426页。

[4] 王光辉：《一个案件 八份判决》，《中外法学》1998年第2期。

[5] 参看严本道：《行政附带民事诉讼有关问题探讨》，《法商研究》1999年第5期

[6] 葛云松：《行政诉讼与民事诉讼之间——高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》，《行政法论丛》（第2卷），法律出版社1998年第1版，第452页

[7] 应松年主编：《行政诉讼法》，中国政法大学出版社，2002年第2版，第168页。

[8] 参见高行文：《行政附带民事诉讼的成功尝试》，《法律适用》1994年第3期。

韩 磊 石长春