行政诉讼法的修改方向
《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日由第七届全国人大第二次会议通过，于1990年10月1日起施行，至今已近15年。《行政诉讼法》在全国范围内普遍确定了“民”告“官”的诉讼制度，将行政机关的具体行政行为纳入到司法审查的轨道，提高了人民政府依法行政的意识，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，它无疑是中国法治建设中的里程碑。但是，《行政诉讼法》在这十五年的积极历程，同时在它的实施中也凸显出它规定上的不足；最高人民法院分别于1991年和1999年制定的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）和《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），不是延缓了《行政诉讼法》本身的修改而是加速了修改的紧迫性。所幸的是，中国的立法机关已经将《行政诉讼法》的修订提上了议程。
《行政诉讼法》的修订不应当从具体条文的修改入手，而应当从内容的修订方向入手，否则会导致无功之劳。本人以为，《行政诉讼法》的修订应当把握以下几个方面的内容方向：第一，在受案范围上，要从“以行为划界”转变为“以权利划界”。根据《行政诉讼法》的规定及精神，其受案范围是以“行为”为基点，借用四大标准划定范围的，即：1、将行政行为分为抽象行为与具体行为，具体行政行为可诉，抽象行政行为不可诉；2、将行政行为分为内部行为与外部行为，外部行政行为可诉，内部行政行为不可诉；3、将行政行为分为涉及人身权、财产权的行为与涉及其他权的行为，前者可诉，后者只有在有法律法规明文规定条件下才可诉；4、将行政行为分为最终裁决的行为与非最终裁决的行为，后者可诉，前者不可诉。这种对受案范围的划定方法，是有它的理论性与科学性。但它也有可能导致一种不平衡的结果：公民在街上吐痰被罚两元可以提起行政诉讼以获司法救济，但一个学生被学校开除学籍却不得提起行政诉讼（因为被视为内部行为），难道一个人在大学中的受教育权还抵不上两元钱的财产权？所以，我们认为，新的《行政诉讼法》在划定受案范围时，要改为“以权利划线”，即对行政相对人越是重要的权利越要提供司法救济。
第二，在管辖上，要提高管辖级别。行政诉讼的管辖制度结构与其他诉讼法是相同的，即由级别管辖与地域管辖构成，所不同的是，其级别管辖主要不是根据诉讼标的，而是依据被告行政机关的级别而定。在《行政诉讼法》实施的初期，以县人民政府为被告的行政案件基本上由当地的县人民法院审理。最高人民法院的《解释》第八条虽将这一管辖制度作了提升，即可由中级人民法院审理，但问题似乎还是没有解决。因为这样一来，根据《行政诉讼法》第十四条和最高院《解释》第八条，以从县政府到省政府和国务院各部门为被告的行政案件均可由中级人民法院审理，除被上一级法院认定为在上一级法院管辖范围内的“重大、复杂案件”。这一管辖“跨度”实在太大。建议：以省级人民政府或国务院部门为被告的案件必须由高级人民法院审理。
第三，在被告确认上，要上不封顶，均以一级政府为被告。行政诉讼以行政机关为被告，但从《行政诉讼法》第十四条看，并结合《行政复议法》第十四条，我国是有意拒绝设定让国务院作行政诉讼中的被告。这是违背法治原则的。作为制度，应当规定，任何行政机关只要作出具体行政行为，并被行政相对人提起了诉讼，它就应当毫无例外地成为被告；当然作为实践，国务院的主要职能是制定政策而不是作出具体行政行为，因而不大可能成为被告，这是可以理解的。我们不能以实践中的“不可能”去取代规则上的“不允许”。此外，由于行政诉讼中的被告认定理论是以行政实体法上的行政主体理论为基础的，而行政主体又被界定为可以以自己的名义实施行政行为的组织，它可以是一级行政机关，即从国务院到乡镇政府的各级人民政府，也可以是各级人民政府内的各工作部门（部、委、厅、局等）。
第四，在举证责任上，限制行政机关事后补证的时间要向前推进到作出行政决定之前。《行政诉讼法》确定行政机关对其作出的具体行政行为的合法性负有举证责任，并不得事后补证，其目的是为保证和监督行政机关必须在证据充分的条件下作出决定。但《行政诉讼法》第三十三条将禁止补证时间推进到“诉讼过程中”；最高院的《解释》第三十一条又将该时间推进到“复议过程中”。其实，这一禁止补证的时间必须推进到行政机关作出行政决定时，因为决定以后的任何证据的取得都说明行政机关在证据不充分的条件下作出了行政决定，这是违背行政法治原则的。
第五，在判决上，重新设定判决与行政行为违法之间的对应关系。
第六，确立调解制度。“不适用调解”是原《行政诉讼法》所确立的不同于民事诉讼的一项基本制度。但十五年的实践证明，允许调解十分必要。大量案件的案外调解就证明了这一点。
第七，注意与民诉法的衔接。在国外，无论大陆法系还是英美法系，行政诉讼均是普通诉讼（或民事诉讼）的特别法，所以，行政诉讼无特别规定的，均适用民事诉讼法。在中国，虽然至今也无民事诉讼法与行政诉讼法是普通法与特别法关系之说，但在司法实践中，行政诉讼法无特别规定的，适用民事诉讼法，这已成为共识。建议，新《行政诉讼法》应当明文规定：“行政诉讼法没有规定的，适用民事诉讼法”。
胡建淼
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