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非诉行政执行案件的申请期间探析

法律快车官方整理

2020-05-14 22:15

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《行政诉讼法》及其他相关的法律、法规规定：行政相对人对具体行政行为在法定期限内不履行义务也不提起诉讼的，行政机关可以申请人民法院强制执行。这种规定一方面将行政命令权与执行权的行使做以原则上的分配，另一方面规定了申请执行的时限。实践中，人们对“法定期限”存有不同的理解导致操作中的混乱。最高人民法院于99年11月24日通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第八十六条、第八十八条分别对申请执行的条件与期间做出了规定，特别是第八十八条较为明确地规定了申请执行的期间为“被执行人的法定起诉期限届满之日的180日内”，这条规定可以理解成对《行政诉讼法》第六十六条“法定期限”的具体解释。笔者认为，对“法定期限”的准确理解与适用，不单纯是司法实践中的操作问题，更关系到对行政法基本理论的理解与适用。本文试就《解释》第八十八条规定的合理性略作探析，以求教于同仁。

　　行政机关做出的具有可执行内容的具体行政行为一般是行政机关依照有关规定要求相对人在一定期限内履行一定义务而做出的行政命令，它广泛涉及到各种行为模式，其中大多数是行政征收和行政处罚。我国对行政命令权与行政执行权的行使采用司法强制执行为普遍性，行政强制执行为特殊性的模式，这样，大量的行政相对人不自动履行义务的具体行政行为是通过司法强制执行来保障实现的。这种模式的构建应该蕴涵着监督与配合两方面的含义，实践中，八十八条的规定为具体行政行为的执行带来很多弊端。笔者从以下几方面试作分析：

　　一、从立法体例上看，《行政诉讼法》第六十六条以“法定期限”作为申请执行的时间界定，《解释》第八十六条以“确定的期限、指定的期限”届满未履行义务作为条件，而《解释》第八十八条亦明确使用了“起诉期限”一词，笔者认为，这三种用词的含义是有明显区别的。“法定期限”的含义比较笼统，范围较大，可以理解为法律规定的期限，也可以理解为依法确定的期限，由于《解释》第八十八条的规定明确而又肯定，所以成为大多数法院受理非诉执行案件的时限标准，但这种规定是将“法定期限”限定为“起诉期限”，而且该条与第八十六条的规定相互冲突，实践中必然会让人无所适从，难以做出合理解释。笔者认为，作为同一法律文件中的条文应该避免冲突。作为低效力层次的司法解释应该与法律的规定协调一致。

　　1、对法律条文的准确理解就是对其立法本意准确掌握，而对立法本意的准确掌握则源于对其法理的理解。所谓具体行政行为的执行就是以强制力作为后盾实现具体行政行为的内容，这就是行政行为的执行力的重要内容，而行政行为的执行力最根本的特征是，行政行为一经生效便具有要求行政主体和相对人对其内容予以实现的效力，这种执行力是一种潜在于行政行为内部的效力，这种效力的外在体现就是执行行为或强制措施，这种效力不以是否经过复议或诉讼为前提。从学理上看，具体行政行为生效时间一般是告知之时，受领之时或附款规定之时，而复议、诉讼则是具体行政行为可能被宣告无效、撤销、变更而失去其效力的起点。正因为如此，行政行为一经做出，未经法定程序被撤销、变更之前，其效力应该得到公众的遵守，其内容应该得到公众的尊重。因此，行政行为的生效起点或执行力的具备以复议或起诉期限届满为界限必然丧失了法理上的逻辑性。

　　2、对行政行为的执行力的分析，必然会延伸出对“不停止执行原则”的理解。从我国现行法律规定上看，尽管学界对“不停止执行原则”存有争议，但复议不停止执行原则和起诉不停止执行原则为大多数国家乃至我国法律制度所确认，成为一项重要的行政法原则和制度，这一原则和制度清晰地表明了具体行政行为的执行力不受其他监督程序的约束，其他相应的立法及实践均应遵循这一原则，《解释》第八十八的限定性规定将具体行政行为生效的时间确定为诉讼期限届满时，从而排除了其诉讼期限内的执行力，这是实质上对行政行为执行力理论的否定。诚然，“不停止执行原则”是一柄双刃剑，它会因为具体行政行为的执行造成不可逆转的损失，但这不是问题核心，问题的核心是需要停止执行的事件与不需停止执行的事件在全部案件中的需求比例以及公共利益与当事人利益的平衡，通过总量的分析，我国从立法层面（如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》）确定不停止执行是普遍选择停止执行是特殊选择这一法则，对于这一法则可能导致的损害，国家则设定了一系列的规则，如行政机关自行决定停止执行，相对人申请人民法院裁定停止执行以及国家赔偿制度，这些都是不停止执行原则得以确立与贯彻的保障性制度。

　　传统民法理论认为，公权力与私权力的冲突规则是私权优于公权，这一法则与前述观点是否冲突呢？笔者认为他们之间没有根本冲突，公私利益冲突情况下的取舍是实体意义上的规则，行政机关在做出具体行政行为的整个过程中就必须予以遵守与考虑，而不停止执行只是具体行政行为定型后程序意义上的保障性措施，如果具体行政行为的内容存在错误出现公私利益冲突时，也只能通过另外一些程序去救济，这种救济措施既体现了“不停止执行原则”又符合公私权利冲突选择规则。如果通过否定具体行政行为一定期限内的执行力去预防或避免可能出现的错误，会出现法律逻辑上的混乱。

　　3、行政权运作的基本要求之一是行政效率，随着经济的发展、社会的进步，这一价值取向得到普遍认可。行政效率在具体行政行为的实施中最直观的反映是全面性和及时性，它要求行政行为在预期完成具体的任务。当然，行政权的运作亦须客观公正，但它与效率并非是对立的，客观、公正是内在的品质，效率是外在的体现。当出现有失公正的“效率”时，原因并非在于效率的追求。行政效率的另一个要求是将行政行为的效力不确定状态缩小到最小程度，如果行政行为的内容和结果长期处于不确定状态，行政效率就会降低，行政权威就会受到损害。《解释》第八十八条规定的期限实质上将具体行政行为的效力不确定状态确定为270天左右之久。（未涉诉的通常为诉讼期限界满加上180天，涉诉的案件则难以确定）。这种规定明显与法理相悖。

　　二、从实践中看，由于种种原因，行政相对人的法律素养，维权意识较低，对存有异议的具体行政行为申请复议或提起诉讼只是小部分，大多数未履行义务的相对人采取的是消极的不理睬或被动的抵制。而行政相对人不申请复议或不提起诉讼并不意味着具体行政行为的合法，因此，申请人民法院强制执行的具体行政行为未必都没有错误，加之人民法院对申请执行的具体行政行为的审查只是单方面的书面审查，不合法的具体行政行为进入执行程序在所难免。按照《解释》第八十八条的规定，行政机关在相对人起诉期限届满后向法院申请执行，作为被执行人的行政相对人面临强制执行措施时往往会提出种种申辩理由，其中不乏合法的但在单方面的立案审查时却难以发现的事实和理由。由于相对人已超过起诉的期限，而人民法院已经裁定准予执行的情况下，一方面无法启动诉讼程序给相对人以救济，另一方面也不能违背不告不理这一司法原则去终止具体行政行为的效力，人民法院的执行将会处于进退两难无所退从的尴尬境地。

　　实践中，按照八十八条的规定，很多具体行政行为在很长一段时间过后才能向人民法院提出执行申请，人民法院受理案件启动执行程序后，很多行政相对人已人去屋空，执行难度加大甚至无法执行。有些案件也因时过境迁，木已成舟，采取执行措施已失去原有的意义而出现执行结果极不严肃的现象。

　　三、完善的一点建议。

　　基于理论上的依据及实践上的问题，笔者建议，立法机关或最高人民法院以立法的方式或对司法解释的有关条款加以修改，将非诉执行案件的申请期间确定为履行期限届满（15天）至起诉期限届满止（3个月），履行期限和起诉期限分别为行政相对人提供了行政救济与司法救济途径。这种规定的合理性在于：其一，履行期限内赋予当事人行政复议权，此期限的经过意味着具体行政行为的成熟与定型，此时具体行政行为生效并且有执行力，此时人民法院可以依法受理行政机关的执行申请并以国家强制力保障具体行政行为的执行力得以实现。其二，在执行程序启动后，行政相对人面对执行措施的压力会更加慎重地对待具体行政行为，此时其异议可以通过诉讼程序加以解决，而对具体行政行为是否停止执行则可以依据相关法律规定做出相应的决定，这样规定能使具体行政行为的及时执行与行政相对人的司法救济权利较妥善的协调起来，行政法律关系双方的权利与义务处于对等状态，更符合公平原则。孙元明

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关联法条

《中华人民共和国行政处罚法》

《中华人民共和国行政复议法》

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条

《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》

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