浅议行政诉讼被告补充证据制度

1999年10月1日《行政诉讼法》施行，至今已经将近五年，经过有关部门的认真贯彻和广泛宣传，行政诉讼已为广大人民所熟知，现在“民告官”官司已经不再是什么新鲜事了，行政诉讼法律体系也基本形成。但是还是有不尽完善之处，本文就行政诉讼被告补充证据制度方面提出一些粗浅看法，为完善行政法律体系起个抛砖引玉作用。

　　一、行政诉讼被告补充证据制度

　　论及行政诉讼补充证据制度，必定涉及举证时限，有时限限制，才存在补充问题。

　　（一）行政诉讼举证时限。

　　《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但具体的时限未作规定。1991年6月11日法[1991]19号最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）（下称《意见》）第30条作出了明确规定，被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以依据《行政诉讼法》第三十二条和第五十四条第（二）项的规定，判决撤销被诉具体行政行为。依据《意见》的规定，行政诉讼的举证时限为“第一审庭审结束前”。1999年11月24日，法释〔2000〕8号，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（下称《解释》），自2000年3月10日起施行，《解释》第二十六条规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。” 《解释》将时限“第一审庭审结束前”提前到了“收到起诉状副本之日起10日内”。2002年6月4日，法释[2002]21号，最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定（下称《规定》），自2002年10月1日起施行，《规定》第一条规定“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”《规定》将《解释》所确定的举证时限进一步细分为：一般情况下的举证时限为“收到起诉状副本之日起十日内”；特殊情况下，被告在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据，即时限为“正当事由消除后十日内”。在举证时限以外提供的证据都属于补充证据。

　　（二）行政诉讼被告补充证据制度。

　　行政诉讼被告补充证据是指被告在法定举证时限届满之后提供的证据及收集、提供证据的行为。《行政诉讼法》第三十四条规定“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”这就给行政诉讼补充证据确立了法律依据。实践中，当人民法院要求或当事人申请经人民法院同意后，当事人是可以补充证据的。《解释》第二十八条规定“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”《解释》对行政诉讼补充证据前提条件，即“经人民法院准许”未作改变，对补充证据的范围进行明确。《规定》第二条规定“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”《规定》将《解释》中的第（二）种情况，即因不可抗力等正当事由不能提供的情形作为可以申请延期的，也就是说此种情况还是在举证时限内的。综上，我国现行行政诉讼被告补充证据制度为：经人民法院准许，对原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。这包含以下几层意思：（1）被告补充证据必须经人民法院准许；（2）被告申请补充证据的前提是原告或者第三人在行政诉讼过程中提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的；（3）被告补充的证据证明是与原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据相对应的。

　　二、行政诉讼被告补充证据制度的利弊

　　确立现行的行政诉讼被告补充证据制度具有有利的一面，同时也存在不利的一面。

　　有利的方面：在行政程序中，有些相对人故意不提出申辩理由或者相关证据，被告可能因此而无法收集相关的证据，或者利用时间的拖延使被告在行政程序上以及证据收集等方面有所忽视。而原告或第三人在诉讼中却提出在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据，使被告在行政诉讼中无以应对，以掌握主动。行政诉讼被告补充证据制度的确立，给予了被告基于原告或者第三人在行政诉讼中提出新的反驳理由和证据而补充新的证据的机会，以维护司法程序的公平性。

　　不利的方面：（1）现行的行政诉讼被告补充证据制度不尽合理。因原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据而准许被告可以在第一审程序中补充相应的证据，其补充证据的目的归根结底都是为了证明其具体行政行为合法。而以新证据证明原（被诉）具体行政行为合法，本身就与行政程序中的“先取证，后裁决”原则不相符合的。我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，审查行政机关具体行政行为合法性。具体行政行为合法性问题包含的内容很多，应当全面进行审查。既包括认定事实问题的审查，又包括适用法律问题的审查；既包括对实体问题的审查，又包括对程序问题的审查；既包括对是否超越、滥用职权的审查，又包括对是否不履行职权的审查。人民法院审查经过完整行政程序认定的具体行政行为事实时，不是重复行政机关的事实认定过程，而主要是依据被诉具体行政行为的案卷，按证据规则，对被诉具体行政行为的事实认定进行合法性审查。合法性审查主要指人民法院审查具体行政行为认定的事实是否具有证据、依据，而不应通过举证、质证、认证直接对行政过程的事实加以认定，用法院查明的事实代替行政过程认定的事实，用司法权替代行政权，更不应当以被告事后补充的证据所证明的事实来替代行政机关认定的事实，这不符合合法性审查的要求。现行的行政诉讼被告补充证据制度的确立，就使被告可能用事后补充的证据所证明的事实来替代其作出具体行政行为时认定的事实。

　　（2）不利于监督行政机关依法行政。由于被告可以就原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的补充证据，势必造成行政机关在作出具体行政行为时仅就自己认为有必要以及相对人有提出反驳的收集相应证据，而对具体行政行为的程序上的和实体的其它的证据和依据怠于收集。

　　（3）有可能导致腐败。由于人民法院的准许是先决条件，审理案件的是法官，实际上就是法官的准许，由于法律并未具体规定何种情形应当补充证据何种情形不应当补充，也就是无从监督，实践中一些法院认为，被告按照人民法院补充证据的要求调查收集的证据可以采纳。被告也以经人民法院许可为由，认为在诉讼过程中补充调查收集证据以支持被诉具体行政行为是名正言顺的。如此就给予了审理案件的法官的自由裁量权，而这种权力又无从监督，因此必然导致腐败。

　　（4）影响审判效率。如果原告或者第三人在诉讼中提出了在行政过程中没有的提出的反驳理由，而准许被告补充证据，必然要延期审理，人民法院往往不得不中断开庭以核实补充的证据，这样就会造成诉讼拖延，使案件长时间不能审结，影响行政审判的效率。

　　三、行政诉讼被告补充证据制度的完善

　　按照“先取证，后裁决”规则，被诉具体行政行为的合法性只能由作出该具体行政行为时的证据证明。如果被告在具体行政行为作出以后还需要补充调查收集证据，恰恰说明其在行政程序中没有遵循“先取证，后裁决”的规则。被告举证应当在法定的举证时限届满以前完成，而不能在举证时限届满以后再补充证据。《解释》第28条中的第（一）项的规定并不属于补充证据，因为被告在作出具体行政行为时已经收集证据，只是因不可抗力等正当事由不能提供而已，因此在《规定》中已经将其作为可以申请延期提供的情形；至于第（二）项的规定，属于可以补充证据的特殊情形。因为原告在具体行政行为实施过程中没有提出反驳理由或者证据的，就不能要求被告针对该反驳理由或者证据去收集相应的反证，只有当原告提出某一理由或者证据之后被告才能对此提出相应的反证。当原告在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，这时应当给予被告行政机关收集作为反证的证据的权利。当然，被告在此情况下补充证据，仍然需要取得人民法院的同意，而且笔者认为被告补充证据其所证明的对象，也仅限于对抗原告在诉讼过程中新提出的反驳理由或者证据的而已，绝不能在补充证据之时又附带证明被诉具体行政行为的合法性，否则就违背了“先取证，后裁决”的程序规则。因此，应当将行政诉讼被告补充证据的情形更加明确具体。一般情况下，行政机关的具体行政行为主要是基于调查的事实而作出的。如依据我国行政处罚法规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，必须查明行政相对人违反行政管理秩序行为的事实，并有确凿的证据加以证明。违法事实不清的，不能给予行政处罚，即行政机关在作出行政处罚时遵循“先取证，后裁决”的原则。这一原则，要求行政机关在作出具体行政行为时，应依职权主动去查明其所要处罚的事实。因此这类案件不应准许当事人补充证据。要确定何种行政行为准许被告补充证据，首先要分清各类行政案件的证明标准，根据行政行为的分类确定多元的行政诉讼证明标准：1、不利处分的证明标准是排除合理怀疑。这一标准主要适用于行政机关作出严重影响相对人人身权、财产权的行政行为案件：（1）限制、剥夺人身自由的行政处罚，如行政拘留、劳动教养等；（2）较大数额罚款；（3）吊销许可证、营业执照等；（4）其他关系到相对人人身权或者重大财产权的案件。2、授益行政行为的证明标准是实质性证据标准。这一标准主要适用于许可案件、奖励和给付案件等。实质性证据标准的另一种表述是“清楚的、明确的、令人信服的标准”，或者说是一个中等智力水平的人能够接受的合理标准。3、行政机关采取即时性强制措施适用“有合理怀疑”标准。当遇有严重影响国家、集体或公民利益的行为发生，行政机关需要采取紧急措施，对行为人的人身或财产予以限制，这是法律赋予某些特定行政机关的一种紧急处置权。由于即时性强制措施的主要特征是其具有紧迫性，对行政机关自然不能要求过高的证明标准，只要存在“合理怀疑”，就应当充分尊重行政机关的判断。

　　举证责任设置的目的正是因为了解决这种案件事实真伪不明、难以判断的问题。在被告方提供的证据不能充分证明被诉具体行政行为合法性的情况下，就应当在法律上推定被诉具体行政行为是违法的。因此行政诉讼中被告可以补充证据情形应当更加具体明确，对于适用第1、2类证明标准是“排除合理怀疑”及“实质性证据”，无论相对人在行政过程中是保持沉默还是提出了反驳理由，行政机关都应当理所当然地要在作出具体行政行为之前收集充分的证据，以证明其所认定的事实，要严格遵循“先取证，后裁决”的原则，不允许被告补充证据；而对于适用第3类，行政机关采取即时性强制措施适用“有合理怀疑”标准，由于是即时的，时间紧迫，而原告和第三人在行政过程中，又未提出反驳意见和证据的，在诉讼过程中却提出了新的反驳意见和证据，此种情形下，准许被告补充证据当然是合情又合理的了。完善被告补充证据尚存在一定难度，还须通过审判实践不断总结经验，使其更具可操作性。

　　参考文献：

　　1、《完善行政诉讼补充证据思考》作者王永峰、李琦。

　　2、《从〈行诉解释〉第42条的理解谈提起行政诉讼的期限》作者郭战民。

　　3、《完善行政诉讼证人作证制度的思考》作者王永峰、李琦。

　　4、《简析行政执法证据与行政诉讼证据》作者董皓。

　　5、 《行政诉讼证据问题研究》作者马怀德、刘东亮。

　　6、《行政复议证据制度研究-兼与行政诉讼制度比较 》作者赵德关。福建省明溪县人民法院·胡敬春