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再谈提起行政公益诉讼的主体资格

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2020-05-14 22:58

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核心提示： 2006年4月14日，姜明安教授在《检察日报》上发表《纳税人能否提起行政公益诉讼？》一文认为：纳税人认为国家机关违规使用政府资金时，依法应享有行政诉讼原告资格者是纳税人的身份（非一般公民的身份）。2006年4月27日，在中国政法大学召开了“宪政建设•公益诉讼•民权保障——纳税人蒋石林诉常宁市财政局违法购车案专题研讨会”。刘剑文、施正文教授等人均主张建立纳税人诉讼制度（中国财税法网2006年5月3日）。我认为，三位教授的观点都言之成理，但仔细推敲就会发现它还存在一些问题，很是值得商湖南衡阳常宁市村民蒋石林以一名普通纳税人的身份将常宁市财政局告上了法庭，要求法院认定该财政局超出年度财政预算购买两台小车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益。对于该案，我在接受记者采访时说：“此案中‘纳税人’的概念，可以引申为‘公民’的概念”（《财政局凭什么超预算购买豪华车？-----一名普通纳税人的公益诉讼》，2006年4月5日《中国青年报》）。我的意思是，提起本案诉讼的主体是基于他的公民身份，而不是纳税人身份。

2006年4月14日，姜明安教授在《检察日报》上发表《纳税人能否提起行政公益诉讼？》一文认为：纳税人认为国家机关违规使用政府资金时，依法应享有行政诉讼原告资格者是纳税人的身份（非一般公民的身份）。2006年4月27日，在中国政法大学召开了“宪政建设•公益诉讼•民权保障——纳税人蒋石林诉常宁市财政局违法购车案专题研讨会”。刘剑文、施正文教授等人均主张建立纳税人诉讼制度（中国财税法网2006年5月3日）。我认为，三位教授的观点都言之成理，但仔细推敲就会发现它还存在一些问题，很是值得商榷。

一、能否以纳税人身份直接作为公共财政行政公益诉讼的起诉主体？

根据税收法定原则，税法是确定纳税人内涵的直接法律依据。纳税人是指依法规定的直接负有纳税义务的单位和个人。有了法律确定的纳税人，才有纳税人法律权利可言。对纳税人权利概念宜取狭义的理解。也就是说，纳税人权利是指纳税人根据税法可以依法作出一定行为或不作出一定行为，以及要求征税机关作出或抑制某种行为，从而实现自身合法利益的可能性。可见，纳税人权利是对一项具体的法律关系而言的，纳税人权利只能存在和发生于特定的税收法律关系之中。法律上的权利并不是泛泛的普遍存在的，它是以国家的法律规定为前提的。离开法律规定这一前提，纳税人权利也就失去了相应的法律基础。

目前世界各国的赋税结构基本上都以直接税为主、其中又以所得税为主要税种。可是，在我国实行的是直接税和间接税并存的赋税制度。针对财产的流转行为征收的、可以依次转嫁给别人的间接税并不能在具体的法律关系中完全明确地体现出来。纳税人权利实际上只能是广义的。这种状况并不符合税收法治和民主宪政的要求，需要逐步改革为以直接税为主，直接税为辅的赋税结构。如果依姜明安、刘剑文和施正文三位教授的观点，在我国建立以纳税人作为起诉主体的行政公益诉讼，则难免会对我国未来赋税制度改革构成制度障碍。

进一步说，即使对纳税人权利作广义的理解，纳税人还是不宜作为起诉主体。姜明安教授认为“国家财政资金主要源于纳税人的税款，其违法、不当使用当然侵犯了纳税人的合法财产权益”。这显然难以成立。纳税人基于税收法律将税款缴给了税务机关，纳税人对这笔税款资金就失去了财产权利。税务机关又将这笔税款资金交给财政行政机关，这已经是国家财产的内部管理问题了。从法律关系的角度看，“纳税人”概念并不能与财政行政机关管理、使用资金构成对应关系。姜明安教授认为纳税人提起公共财政行政公益诉讼的性质“主要是救济性的”，显然缺乏原权利基础；“其监督性是第二位的”又忽略了纳税人与财政行政机关之间存在何种法律关系。

二、一般公民作为行政公益诉讼的起诉主体是否适当？

从各国行政公益诉讼制度的目的看，其均是为了纠正公共性不当行为，维护国家利益和社会公共利益。从我国现行法的角度，只有公民概念才具有对维护国家利益和社会公共利益的最大涵盖量。《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第41条规定：公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。显然，公民作为行政公益诉讼的起诉主体有明确的宪法依据，符合人民主权的原则。

姜明安教授认为：行政诉讼的性质主要是救济性的，其监督性是第二位的。因此，纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其起诉时，应多少证明自己的利益比一般其他纳税人的利益更多地受到相应被诉行政行为的不利影响。这个观点值得商榷。我认为，行政诉讼的监督性和救济性有一个观察角度的问题。行政私益诉讼的性质主要是救济性的，行政公益诉讼应当主要是监督性的。行政诉讼的监督性和救济性还有一个逻辑关系问题，不能简单地并列和任意排列。对于行政公益诉讼来说，救济更宜看作是监督的一种方式。

把一般公民作为行政公益诉讼的起诉主体是从最一般意义上说的。为了节约诉讼成本，防止滥诉，在具体的制度设计上，我们可以对公民提起行政公益诉讼设置一些前置程序或条件，比如公民申诉、检察机关起诉或社会团体起诉途径已经穷尽等。

当然，把一般公民作为行政公益诉讼的起诉主体时，也还需要进一步研究一些问题。比如，公民政治权利范围与实现方式问题（宪法第2条使用的是“人民”概念）、在中国境内活动的外国组织和自然人对我国政府提供公共服务和公共产品有不有诉权的问题、外国（如美、日、德、法）行政公益诉讼制度及其特殊背景和对我们的借鉴意义等。

三、坦然承认我国公民提起行政公益诉讼制度的缺失，从建设法治政府的战略高度加快我国行政公益诉讼制度立法

姜明安教授认为，我国《行政诉讼法》没有明确规定行政公益诉讼，也没有明确排除行政公益诉讼，应该是允许行政公益诉讼存在的。我认为，我们应当坦然承认我国公民提起行政公益诉讼制度的缺失，《行政诉讼法》是明确排除行政公益诉讼的。《行政诉讼法》第1条确立行政诉讼目的和宗旨是保护公民、法人和其他组织的合法权益而不是国家和社会的公共利益；保护的合法权益是指人身和财产权益。我们当然关心蒋石林诉常宁市财政局这个个案，但我们更应当关心支持蒋石林诉常宁市财政局所依赖的程序制度。我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”如果没有法律规定，就意味着公民的宪法权利难以实现。

当前，在我国建立行政公益诉讼制度非常必要和紧迫。２００４年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。从现在算起还有8年左右的时间了。然而，常宁市财政局周局长的一番话可以从一个侧面反映我国政府法治化的艰难。常宁市其它国家机关如常宁市人大、政府等面对蒋石林的申诉并没有任何积极的作为。关保英教授说，当人们“讨论行政权时，始终是以其归属于民众为出发点的，民众可以说是行政权的大背景和决定因素。”蒋石林让我们的法律和行政权多少有些尴尬。罗秋林律师的话又让我们喜忧兼有，“无论胜诉或者败诉，有一个人站出来对财政局说不，就已经超出了胜诉或者败诉本身。”建立行政公益诉讼制度，让更多的蒋石林以公民的身份参与法治政府建设日益迫切。

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