对行政复议与行政诉讼衔接的思考

一、行政复议与行政诉讼的属性
“行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向具有复议权的机关申请，由复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为的合法性于适当性进行审查并做出裁决的法律制度。”[1]

“行政诉讼是规范行政诉讼活动、调整行政诉讼关系的法律规范的总称,其主要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。”[2]

行政复议和行政诉讼作为行政法的两种最重要的救济制度和纠纷解决机制。从理论上讲，它们各有优缺点，是两个并行不悖的法律救济制度，二者均统一于维护行政相对人合法权益这一根本点之上；但是也应注意到二者在裁决机关、审查范围、审查程序和法律效力等方面存在着明显的区别。

（一）两者在许多方面有着紧密联系，其共同属性在于：

1、救济性。即对因行政机关的违法或者不当行为以及其他公权力的行使对公民的权利或者利益所造成的侵害进行救济，其最终的出发点和落脚点都是对公民权利的有效救济。

2、监督和控权。即对行政机关来说，这两种制度是对其行政行为合法性和合理性的有效和有力的监督方式。

（二）当然两者之间也有着显著的差别：

1、行政复议制度主要是一种行政机关内部自上而下的自我监督，自我约束机制，上级行政机关有权审查下级行政机关的一切行为，侧重于“自律”；而行政诉讼更多的是通过司法程序从外部审查行政行为的合法性，因此涉及到司法权和行政权之间的关系，受到行政权和司法权界限的制约，是一种“他律”方式。

2、行政诉讼仅仅审查行政行为的合法性；而行政复议的审查包括具体行政行为和抽象行政行为，不仅审查行政行为的合法性，还审查行政行为的合理性，从而加强了对行政权力的监督和控制。

3、在受案范围上，二者紧密衔接，特别是一开始设立行政复议制度时，其受案范围就是依据行政诉讼的受案范围而定的。但由于后来的《行政复议法》在受案范围方面较之原先的《行政复议条例》有了重大突破，大大的超出了行政诉讼的受案范围。

因此，如何做好两种救济机制的衔接，发挥二者各自优势，将效率和公正结合起来，共同保护公民的合法权益是行政法学理论研究和法律制度设计的重要课题。

二、国外行政复议与行政诉讼的衔接模式

1、以穷尽行政救济为原则的“美国模式”

在行政复议与行政诉讼的衔接上，美国采取的是“穷尽行政救济原则”，即“相对人对其所受的损害，在可能通过任何行政程序途径取得救济以前，不能取得司法救济”。也就是说,行政救济是司法救济的必经阶段,只有当所有的行政救济手段都不能解决相对人与行政机关之间的纠纷时,相对人才能够寻求司法救济。美国模式的最大特色就在于坚持行政救济的独立性,视行政救济与司法救济具有同等重要的法律地位,并将行政救济程序前置作为司法审查的一项基本原则而确立下来。[3]

2、与行政诉讼类型相联系的“德国模式”

德国《行政法院法》第68 条规定：“提起撤销诉讼前，须于先行程序审查行政行为的合法性及合目的性。”但法律有特别规定或特别情形外，不需要该审查。在撤销之诉和负义务之诉提起之前，行政复议是提起行政诉讼的必经程序。

3、以当事人自由选择为原则的“法国、日本模式”

法国和日本在行政复议与行政诉讼程序衔接关系上所奉行的是另外一种独具特色的模式,即“以当事人自由选择为原则、以复议前置主义为例外”。这一模式的最大特点在于将是否先行请求行政救济的选择权直接赋予当事人,充分体现了对公民权利行使自主性的尊重。

三、我国行政复议与行政诉讼的衔接

在行政复议与行政诉讼间的衔接与配合模式上, 我国并无明确而统一的规定, 依据《行政复议法》和《行政诉讼法》及相关单行法律法规的规定， 我国行政复议和行政诉讼衔接关系体现为以下五种类型：

1、自由选择。当事人可以在行政复议和行政诉讼之间自由选择其一作为救济途径。如果当事人选择了行政复议，对复议决定不服还可以提起行政诉讼。如我国《行政诉讼法》第37条第1 款之规定。这一规定实质上是我国处理复议与诉讼衔接关系的一般性原则，我国现行的绝大多数法律法规都是依据此原则。

2、复议前置。行政复议是行政诉讼的前置阶段，只能先经过复议，对复议决定不服再提起行政诉讼。这是一般性原则的例外性规定。我国现行法律法规的这种例外性规定主要有两类，一类是治安行政处罚案件，如《治安管理处罚条例》第39条都属于这一例外性规定； 一类是涉及自然资源的行政案件，如《行政复议法》第30条第1款关于自然资源所有权或使用权行政争议的规定。

3、选择性复议终局。当事人可以在复议和诉讼中间自由选择其一，以解决行政争议，但一旦选择了复议，复议终局，对复议不服不能起诉。《行政复议法》第14 条以及《外国人入境出境管理法》第29条第2款也都做了相似规定。

4、单一性复议终局。行政相对人只能通过行政复议途径寻求权益保护，且复议即为终局，不得提起行政诉讼，即使提起诉讼，法院也不得受理。与选择性复议终局相比较，单一性终局复议源于法律的直接规定，并排除司法最终解决原则的适用，当事人也没有选择复议或诉讼的自由。当前，我国只有很少几部法律规定了单一性终局复议。如《集会游行示威法实施条例》第14条规定。

5、径行提起诉讼。“我国有少数几部法律法规只规定了提起行政诉讼的程序而没有规定复议程序，行政相对人对行政主体的行政行为不服可直接向人民法院提起诉讼而不经过复议程序。”[4]如《水污染防治法》第54条规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

除此之外，《商标法》第50条、《专利法》第55条和《药品管理法》第55条等都有类似规定。

综上可知，我国关于行政复议与行政诉讼衔接关系的规定有很多缺点：

其一，相对与西方国家而言，我国关于行政复议与行政诉讼衔接关系的规定过于繁复，类型过于多样，这不利于法律的统一适用。我国共有110 多部单行法律法规规定了行政复议和行政诉讼的衔接关系。由于不同时期对于复议与诉讼关系的理解不一，加之立法主体不同，导致不同类型法律法规之间、同一类型法律法规不同时期之间，对于复议和诉讼关系的模式选择和法条表述各不相同。

其二，行政终局裁判权的存在，剥夺了公民的基本诉权，排除了司法最终解决原则的适用。我国现行立法中存在的选择性复议终局和单一性复议终局实质上是行政机关的一种终局裁判权。“终局复议虽然有利于尽快恢复行政法律关系的稳定，及时实现行政决定的内容，从而有效地维护公共利益，但是终局复议对于行政争议的解决有时难免失之公正，未给予行政相对人以充分的救济机会。”[5]公民即使对行政终局复议不服，也只能接受，而不能提起诉讼，这实质上剥夺了行政相对人通过司法途径获得公正裁判的基本权利。再则，行政终局复议是行政系统内部的争议解决机制，是“自己作为自己案件的法官”，它排除了司法最终解决原则的适用，回避了司法对行政终局裁决行为合法性和公正性的审查，不利于对行政机关行政活动的司法监督，也不利于行政机关与行政相对人之间矛盾的最终解决。

其三，针对特定类型的行政行为，存在行政复议与行政诉讼衔接的制度缺失。根据现行法律，行政诉讼主要是对具体行政行为的合法性进行审查，而行政复议既审查具体行政行为的合法性也审查其合理性。因此，二者的衔接问题主要涉及具体行政行为的合法性审查。但是随着社会的发展，无论是行政复议还是行政诉讼，其受案范围都有不断扩大的趋势，因而也给二者衔接带来一些新课题。如《行政复议法》第7 条根据行政实践的要求，将除行政立法（法规和规章） 之外的抽象行政行为纳入复议审查的范围。但是《行政诉讼法》却并未将其纳入司法审查范围，因此在抽象行政行为审查上存在复议与诉讼衔接不上的问题。

四、对我国对行政复议与行政诉讼衔接的几点思考

通过国外比较研究的目的是在于为我国行政复议和行政诉讼的衔接提供借鉴。在充分汲取国外相关模式的有益经验上，对现行行政复议和行政诉讼程序衔接的制度设计上，笔者认为可以尝试建立“以自由选择为主，以复议前置为辅，以径行提起为特例”的新模式，具体可以从以下方面加以改善：

1、减少强制性行政复议前置的范围

行政复议制度如果得到有效的事实，的确具有减轻法院的负担，加速救济程序等内在功能；但不可否认的是在我国目前的情况下，行政复议的过程人为的拖延了救济时间，阻碍了当事人合法权益的及时维护，侵害了公民自由选择的权利。因而必须减少行政复议前置情形，将复议前置限定于某些具有极强技术性、专业性的案件，以便充分发挥行政机关的专业知识和技术优势，如：商标、专利、交通事故、环保、税务、海关、商检、外汇等。

2、取消行政复议终局模式

在我国，无论是法律上所明确规定的还是事实上存在的行政复议终局情形，或是因为当事人的选择而引起的行政复议终局情形，在本质上都违背了法治国家所共同遵循的司法最终原则，无助于公民合法权益的维护。因此，必须逐步取消目前有关行政复议终局的立法规定，让司法的力量全面介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护，从而确立司法在法治社会中的至尊地位。首先，取消终局复议，对行政复议法第 14 条、公民出境入境管理法第 15 条及外国人入境出境管理法第 29 条进行修改，赋予当事人救济的自主选择权。其次，缩小行政诉讼法第 12 条第 4 项[有关行政复议机关终局裁决]的范围。再适时地对现行行政诉讼法进行修改，确立司法最终原则，并对必须排除司法审查的行政行为进行明确而严格的限定，也就是说将一切行政行为都纳入司法审查的范围，只有少数例外行为如国家行为、行政立法行为等才能被豁免司法审查。

3、大力推行自由选择模式

这是最直接、最充分体现当事人“选择主义”的模式, 即不仅在最初选择时赋予当事人选择复议或诉讼的自由, 而且在选择复议后, 仍有申请司法最终裁决的机会。这种模式体现和贯彻了“司法最终救济”原则, 有利于全面而有效地实现和保障相对人的合法权益。“大力推行‘不受限制的行政复议与行政诉讼选择型’, 将救济权的选择交给当事人自主行使。从本质上来说, 救济方式毕竟主要是为了私益而设置的, 因而应当相信作为‘理性人’的当事人为了自己的私益会做出理智的选择”。[6]


参考文献：


[1]方世荣、石佑启主编．行政法与行政诉讼法[M]．北京：北京大学出版社，2005，6

[2]姜明安．行政法与行政诉讼法[M]．北京：法律出版社，2003，1

[3]姜明安． 外国行政法教程[M]．北京：法律出版社，1993， 2

[4]杨解君、温晋锋．行政救济法—— 基本内容及评析[M]．南京：南京大学出版社,1997

[5]叶必丰．行政法学[M]．武汉：武汉大学出版社，1996

[6]杨海坤, 章志远． 中国行政法基本理论研究[M]． 北京： 北京大学出版社, 2004.

作者： 曾东林