行政机关行使撤销权

第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

【释义本条是关于行政机关行使撤销权的规定。

按照依法行政、有错必纠的原则，行政机关违法作出行政许可决定，应当撤销其作出的行政许可决定。但是，与民事行为不同的是，行政机关的行政行为有公信力，被许可人对行政决定合法性的信赖应当受到法律保护。同时，基于被许可人取得行政许可决定，他人据此而与被许可人开展生产、经营活动，对由此而形成的社会关系的稳定性也应予以考虑。如果行政许可决定作出后，只要其违法就予以撤销，特别是因行政机关自己未履行审查责任而导致行政许可决定违法被撤销的，被许可人、社会公众实际上承担了行政机关违法行为的法律责任。行政机关行使撤销权应当慎重，必须依法进行。针对实践中存在的行政机关撤销行政许可的条件不清、责任不明、随意性较大等问题，按照既保护被许可人合法权益、又督促行政机关履行监督职责的原则，借鉴国外通行做法，本条从两个方面规范行政机关行使撤销权的行为：一是，明确保护公共利益的需要，该撤销的，行政机关应当予以撤销；撤销可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；可以撤销可以不撤销的，行政机关应当衡量各种利益后决定是否行使撤销权。二是，因行政机关的原因导致行政许可决定被撤销时，规定行政机关应当赔偿被许可人因此受到的损害。

（一）关于撤销适用的情形

为防止行政机关随意撤销行政许可，规范行政许可撤销权的行使，本条第一款明确了可以撤销行政许可的五种情形，分别是：

1、行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定。行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的行政许可决定，是其在没有按照法定程序，根据法定条件对被许可人的材料和情况进行审查的情况下作出的行政许可决定。如本地企业和外地企业同时申请有数量限制的行政许可时，行政机关工作人员不审查申请人的申请材料，也不根据受理行政许可的先后顺序，仅因申请人是本地企业就赋予其行政许可权。行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守，由于没有遵守法定的程序，没有审查申请人是否符合法定的条件，一方面构成违法，另一方面，其决定的正确性、合理性也很难保障。

2、超越法定职权作出的准予行政许可决定。行政机关实施行政许可行为，必须遵守职权法定和不得越权的原则。行政机关只能在自己的法定权限范围内实施行政许可行为，对不属于自己职权范围内的行政许可事项不得实施许可行为。行政机关是否超越法定职权，其标准只能是法律、法规以及符合法律、法规的规章。超越法定职权主要有三种情况：超越法定的事项管理权；超越法定的地域管理权；超越法定的级别管理权。

3、违反法定程序作出的准予行政许可决定。程序是行政机关作出行政决定的步骤、方式、方法等的总称。违反法定程序作出的准予行政许可决定，是指违反法律规定的程序要件实施行政许可，包括违反法定形式、省略或者颠倒行政步骤等。违反法定程序的认定也得以法律、法规、规章为据，包括行政许可法和有关规定行政机关实施行政许可应当遵守的程序的法律、法规、规章。

4、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人授予的行政许可。行政机关只能对符合法定条件、标准的申请人作出准予行政许可的决定。申请人的申请资格是申请人是否具备提出行政许可申请的条件，申请人不具备申请资格的，行政机关不得受理其行政许可申请，自然谈不上是否符合取得行政许可的条件了。申请人不符合法定条件的，依法不应当取得行政许可，行政机关准予行政许可，当属违法。但是，需要注意的是，申请人是否符合法定条件，其认定依据也只能是法律、法规和符合法律规定的规章，行政机关在无法定授权的情况下自行规定的条件不能用来作为认定申请人是否应当取得行政许可的条件。

5、依法可以撤销的其他情形。基于行政许可种类繁多，事项各异为避免列举不全，从立法技术上考虑，本条第一款在列举了四项可以撤销行政许可的情形外，规定了一项兜底条款。当然，按照依法行政的要求，可以撤销行政许可的其他情形，也得由法律、法规、规章作出规定，而不能由行政许可的实施机关自己说了算。

（二）撤销权行使的启动及其程序

行政许可不仅关系被许可人的利益，也涉及其他公民、法人或者其他组织的利益与公共利益。利害关系人既有动力举报违法行为，也能够较为方便地发现违法行为。因此，本条赋予利害关系人在发现违法行为后请求行政机关依法撤销行政许可的权利，督促行政机关及时纠正违法行为。

发现依法可以撤销行政许可情形的，作出行政决定的行政机关有权力也有责任依法决定是否撤销行政许可。对依法应当撤销行政许可的事项，行政机关不撤销的，其上级行政机关有权撤销。这也是上级行政机关对下级行政机关实施监督的内容之一。

本条对行政机关撤销行政许可的程序未作规定，具体程序应当依照其他有关法律、行政法规的规定执行。为防止行政机关滥用撤销权，根据本法行政机关实施行政许可应当遵循公开、公正、公平原则的要求，行政机关在作出撤销行政许可前，应当听取被许可人的意见；阅览室撤销行政许可的，应当作出书面决定，并说明理由、告知诉权。

（三）关于“可以撤销”与“应当予以撤销”的理解

行政机关违法作出行政许可决定，按照依法行政、有错必纠的原则，以作出的行政许可决定理应一律撤销，为什么本条第一款规定对出现撤销的事由，行政机关“可以撤销行政许可”而不是“应当撤销行政许可”；本条第二款规定了“应当予撤销”而不是“可以撤销”，本条第三款还规定了“不予撤销”？行政许可法作出哪些规定，主要是考虑到撤销行政许可行为的复杂性，需要行政机关结合具体情况、考虑相关因素决定是否撤销行政许可。

一是要考虑是否撤销行政许可决定对相关各方利益的影响。撤销行政许可不仅涉及行政机关与被许可人的利益，有的还直接涉及第三人与社会公共利益。行政应当在撤销行政许可以维护行政行为的合法性体现的公共利益，不撤销行政许可以维护被许可人对行政行为合法性的信赖体现的个体利益，撤销或者不撤销行政许可可以维护第三人的合法权益及公共利益之间平衡、抉择。原则上，行政行为作出之后，不得撤销，即使是违法行政行为也不宜轻率地撤销，以维护政府行为的公信力，保护自然人、法人或者其他组织的信赖利益。但是，任何事情都不是绝对的，如果被许可人取得了不应当取得的许可，可能会给公共利益和他人的合法权益造成损害或者损害威胁，而这种应当撤销的行政许可给被许可人带来的利益无论在质上还是在量上都明显低于、小于撤销行政许可决定带来的积极利益比，根据“两利相权取其大、两害相权取其轻”的原则，行政机关应当作出撤销的决定。实践中经常出现行政机关作出行政许可决定后发现行政许可决定违法的。如行政机关对未达到规定年龄的未成年申请人发放了驾驶执照，申请人已经经营汽车客运多年，若干年后才发现这一事实，是否要撤销过去颁发的驾驶执照？再比如，某一公司申请在长江大堤附近进行房地产建设，而建设行政部门未征求水利行政机关的意见，作出准许行政许可的决定。该公司投资3000万元建起房屋后，水利行政机关提出该行政许可违反防洪法，要求予以撤销。是否撤销行政许可决定，行政机关需要衡量撤销行政许可所保护的利益与不撤销行政许可所要保护的利益，当前者明显大于后者时才能撤销行政许可。过去，根据我国行政诉讼法的规定，行政行为违法的应当予以撤销，在行政管理实践中也是本着违法活动必究的原则，一发现行政行为违法的就要撤销行政行为。根据行政许可法的规定，今后，行政机关需要慎重行使撤销权，必须权衡各种利益后作出合理的决定：撤销行政许可可能对公共利益造成重大危害的，不予撤销；撤销行政许可维护的公共利益明显小于维持行政许可决定保护的被许可人的利益及维护社会关系稳定所体现的利益的，不予撤销；只有当撤销行政许可保护的公共利益明显大于维持行政许可体现的利益时，行政机关才可以撤销行政许可。

二是要考虑引起行政许可决定违法的原因。行政机关作出的行政许可决定违法，其原因是多样的。有的是被许可人的原因造成的，如被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可；有的是行政机关的原因造成的。如行政机关工作人员没有准确理解法律或者错误认定事实，而对不符合法定条件的人准予行政许可。按照责任自负的原则，行政机关应当对其审查行为负责，而申请人应当对其申请材料、提供情况的真实性负责，对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，则行政机关应当予以撤销，对因行政机关审查不严造成行政许可决定违法的，则要结合利益衡量原则决定是否撤销，而不能一律予以撤销。

三是要考虑行政许可决定违法的性质及程度。行政许可决定违法表现形式多样，有的是实体违法，有的是程序违法。对程序违法不影响行政许可决定正确性的，如果通过事后补正能够纠正行政许可程序违法的，显然没有必要撤销行政许可决定；对相对人确实不符合条件，则有撤销行政许可的必要。例如，行政机关对不符合生产条件的申请人发放了药品生产许可证，如果不加以纠正，许可证持有人就会根据许可的权利生产出不符合要求的药品，这必然会损害给人们的身体健康及至生命，损害社会公共利益。所以，为了保障公共利益和他人的合法权益，必须及时予以撤销。

（四）关于行政机关行使撤销权的赔偿责任

根据本条第三款的规定，行政机关撤销行政许可损害被许可人的合法权益的应当依法予以赔偿。这一规定主要是为了保护自然人、法人或者其他组织对行政行为合法性的信赖。信赖保护原则要求行政主体遵守和履行承诺，不随意改变其已经作出的决定、出尔反尔。行政机关作出行政许可决定后，发现行政许可决定违法予以撤销时，被许可人可能已经基于信赖行政许可决定的合法投入大量的人力、物力、财力开展依法取得行政许可的该项合同。如果行政机关骤然撤销行政许可以维护公共利益，对被许可人产生的损害，应当予以赔偿。赔偿当以被许可人因此受到的实际损害为限。

保护公民、法人或者其他组织的信赖，其前提是其信赖合理、值得保护。对于被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，其行为本身就违反了信赖原则的要求，其基于行政许可取得的利益自然不受保护。行政机关依法撤销被许可人取得的行政许可，即使对被许可人造成财产损害的，也应由被许可人自负，行政机关不予赔偿。

在起草行政许可法的过程中，还有一种意见认为，应当对撤销违法行政许可的时限作出规定以保持社会关系的稳定性，并建议借鉴德国的做法，以一年为期。但本法未对此作出规定，但是，根据本条规定的立法愿意，行政机关应当考虑违法行为存续时间的长短这一因素，并相应决定是否撤销行政许可决定。