林阿辉、杨金财诉福鼎市国土资源局注销采矿许可证决定上诉案

福建省宁德市中级人民法院

行政判决书

(2003)宁行终字第100号

　　委托代理人俞建明、金惠敏，福建大佳律师事务所律师。
　　上诉人(原审被告)福鼎市国土资源局。住所地福鼎市桐城街阮洋陈宛亭路77号。
　　法定代表人李政，局长。
　　委托代理人曾锋，福建民哲律师事务所律师。
　　林阿辉、杨金财因不服福鼎市国土资源局注销采矿许可证决定一案，不服福鼎市人民法院(2003)鼎行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2003年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人林阿辉、杨金财及其委托代理人俞建明、金惠敏，被上诉人福鼎市国土资源局的委托代理人曾锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　原判认定：2002年8月15日，中共福鼎市委以鼎委发(2002)5号《中共福鼎市委、福鼎市人民政府关于福鼎市市级党政机构改革实施的意见》确定原福鼎市土地管理局、福鼎市地质矿产局不再保留，重新组建福鼎市国土资源局，履行原土地管理局、地质矿产局的相关职能。2003年5月26日，被告福鼎市国土资源局根据国务院办公厅、中华人民共和国国土资源部、福建省国土资源厅、宁德市国土资源局、福鼎市人民政府等的规范性文件，作出鼎国土资(2003)173号文件《关于注销姚岙里等十二家采石场采矿许可证的通知》，注销采矿许可证矿山企业名单中序号为4的秦屿崖门里采石场，证号3522240140040，采矿权人林炳辉、杨学财。该文件抄报、抄送有关部门和领导。原告在向公安部门申请批准购买采矿用的炸药时，得知许可证被注销，在取得该文件的复印件后，提起诉讼，请求撤销。
　　原判认为，本案原告林炳辉、杨学财经营的秦屿崖门里采石场虽没有违反法律、法规的规定，也没有违法行为，但因政策变化需要变更或者废止，被告作出的鼎国土资(2003)173号文件《关于注销姚岙里等十二家采石场采矿许可证的通知》决定关闭姚岙里等十二家采石场，注销包括原告林炳辉、杨学财所有的秦屿崖门里采石场证号为3522240140040号的采矿许可证，收回采矿权，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决：驳回原告林阿辉、杨金财的诉讼请求。本案受理费100元，由原告负担。
　　林阿辉、杨金财不服一审判决，上诉请求二审撤销原判并依法改判。主要理由：1、原审认定“被告将已列入禁采区的秦屿崖门里采石场关闭，注销采矿许可证，收回采矿权，没有违反法律法规的规定”是错误的；2、原审适用法律不当；3、原审判决依据不足。
　　被上诉人答辩称：其作出的鼎国土资(2003)173号《关于注销姚岙里等十二家采石场采矿许可证的通知》，程序合法，具有明确的事实和理由，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
　　经审理查明，上诉人及被上诉人向法庭提交了以下证据、依据：
　　1、2003年5月26日福鼎市国土资源局鼎国土资(2003)173号《关于注销姚岙里等十二家采石场采矿许可证的通知》。用以证明该文属于政府对矿山企业专项治理整顿中的内部执行文件，并没有主送相关矿山企业，不属行政处罚决定书；
　　2、2002年8月15日中共福鼎市委鼎秀发(2002)5号《中共福鼎市委、福鼎市人民政府关于福鼎市市级党政机构改革实施的意见》。用以证明被上诉人作出该具体行政行为的权源依据；
　　3、2001年11月3日国务院办公厅国办发(2001)85号《国务院办公厅转发国土资源部关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序意见的通知》。用以证明国土资源部《关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见》已经国务院同意；
　　4、2002年8月15日国土资源部国土发(2002)238号《关于对风景名胜区、铁路、公路沿线附近采矿活动和河道采沙进行专项治理整顿的通知》。用以证明在划定禁采区内已经设置采矿权的，应依法予以注销；
　　5、2002年9月20日福建省国土资源厅闽国土资综(2002)367号《福建省国土资源厅转发国土资源部关于对风景名胜区、铁路、公路沿线附近采矿活动和河道采沙进行专项治理整顿的通知》。用以证明对划定的禁采区内，原来已经设置的矿业权必须在2002年年底前关闭，并对采矿权予以注销；
　　6、2002年10月7日宁德市国土资源局宁国土资(2002)212号《宁德市国土资源局关于开展风景名胜区、铁路、公路沿线附近采矿活动和河道采沙进行专项治理整顿的通知》。用以证明目的是禁采区内原来已设置的采矿权一律在年底前予以注销；
　　7、2003年2月20日福鼎市人民政府鼎政综(2003)24号《关于关闭、淘汰、联合、改造全市生产小矿的通知》；
　　8、2001年11月19日福鼎市人民政府鼎政(2001)267号《关于公布实施<福鼎市矿产资源开发利用与保护规划>的通知》；
　　9、2001年5月5日福鼎市人民政府《福鼎市矿产资源开发利用与保护规划(2001至2010)》；
　　10、2001年8月6日林炳辉《个体工商户营业执照》；
　　11、2001年7月5日林炳辉《采矿权申请登记书》。
　　证据7～11，用以证明上诉人的采矿点在禁采区范围内；
　　12、《中华人民共和国矿产资源法》第十六条第一、二、三款，第十九条，第四十七条和《福建省矿产资源条例》第十九条第二款的规定。作为被上诉人作出被诉具体行政行为的法律依据；
　　13、2001年7月5日由福鼎市地质矿产局颁发的证号为3522240110040号《中华人民共和国采矿许可证》。用以证明福鼎市秦屿崖门里1、2号采石场的采矿权人为林炳辉、杨学财俩人
　　14、福鼎市崖门里碎石矿点地质矿产调查报告及开发利用方案。用以证明上诉人的采矿点不在规划区内。
　　上述证据、依据1～12为被上诉人在法定期限内提交，证据13为上诉人在法定期限提交，证据14为上诉人在二审庭审中提交。上述证据、依据均经庭审质证。
　　上诉人对被上诉人所提交的上述证据、依据的真实性、合法性均无异议，但对关联性和证明目的有异议，认为证据7～11不能证明上诉人的采矿点在禁采区范围内，依据12与本案无关联性，由于上诉人的采矿点不在禁采区范围内，因此，证据3-6对有关禁采区内的采矿权予以注销的规定与本案无关联性。被上诉人对证据13的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，对证据14有异议，认为超过举证期限提交，不能作为定案依据。 [page]
　　本院对上述证据、依据认证如下：证据、依据1～13，双方当事人对其真实性、合法性均无异议，本院经审查认为，上述证据、依据与本案具有关联性，可以作为定案依据；证据14，系上诉人在二审庭审中提交，超过举证期限，且上诉人不能举证证明逾期提交具有正当理由，因此，该证据依法不能作为定案依据。
　　根据上述有效证据、依据及一、二审庭审笔录，本院认定的事实与一审相同。
　　本院对本案的焦点问题分析如下：
　　一、被诉具体行政行为是否属于行政处罚?
　　上诉人认为被诉的鼎国土资(2003)173号《关于注销姚岙里等十二家采石场采矿许可证的通知》，注销了上诉人的采矿许可证，与行政处罚法中的吊销许可证性质相同，因此，属于行政处罚，被上诉人未依照行政处罚法的规定履行法定告知等程序，程序违法。
　　被上诉人认为其作出的鼎国土资(2003)173号《关于注销姚岙里等十二家采石场采矿许可证的通知》并非行政处罚，只是行政决定，无需履行行政处罚的程序。
　　本院认为，行政处罚的种类只能由行政处罚法加以设定，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”可见，行政处罚法并未将注销许可证列入行政处罚的种类，而其它法律、法规也未作此规定，因此，认为注销许可证的行为系行政处罚缺乏法律依据。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，行政处罚是以公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，存在违法行为为前提。而本案被诉的鼎国土资(2003)173号《关于注销姚岙里等十二家采石场采矿许可证的通知》并非以上诉人存在违法行为而作出，且其内容为注销采矿许可证，而非吊销采矿许可证，因此，不是行政处罚，而是行政决定。
　　二、上诉人的采矿场是否在禁采区范围内?
　　被上诉人认为，上诉人的采矿场在高速公路的第一重山范围内，根据规定属于禁采区范围内。
　　上诉人认为，其采矿点不在高速公路的第一重山范围内，被上诉人不能提交相应的证据加以证明。
　　本院认为，根据福鼎市人民政府2001年11月19日公布实施的《福鼎市矿产资源开发利用与保护规划(2001—2010)》第二节第二条第(一)项的规定，高速公路两侧第一重山范围内是重要基础工程设施保护区，属于禁止开采区。同时，被上诉人提交的2001年8月6日林炳辉《个体工商户营业执照》证实了上诉人采矿场的地点在福鼎市秦屿镇巨口村崖门里，根据该所在位置可以判断系处于高速公路福鼎秦屿地段第一重山范围内。因此，应认定上诉人的采矿场在禁采区范围内。
　　综上所述，本院认为，由于上诉人的采矿场在福鼎市人民政府规定的禁采区范围内，被上诉人福鼎市国土资源局根据国土资源部国土发(2002)238号《关于对风景名胜区、铁路、公路沿线附近采矿活动和河道采沙进行专项治理整顿的通知》、福建省国土资源厅闽国土资综(2002)367号《福建省国土资源厅转发国土资源部关于对风景名胜区、铁路、公路沿线附近采矿活动和河道采沙进行专项治理整顿的通知》和宁德市国土资源局宁国土资(2002)212号《宁德市国土资源局关于开展风景名胜区、铁路、公路沿线附近采矿活动和河道采沙进行专项治理整顿的通知》，作出鼎国土资(2003)173号《关于注销姚岙里等十二家采石场采矿许可证的通知》，对在禁采区内原来已设置的采矿权(包括上诉人的采矿权)许可证予以注销，并无不当。根据《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，上诉人起诉要求撤销该具体行政行为的诉讼请求应当予以驳回。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用该司法解释正确，应当予以维持，但原判同时又适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项不当，应予以指正。上诉人请求撤销原判和被上诉人作出的具体行政行为的上诉意见缺乏事实和法律依据，不予采纳。被上诉人要求驳回上诉维持原判的答辩意见有理，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审案件受理费100元，由上诉人林阿辉、杨金财共同负担。
　　本判决为终审判决。