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我国土地征用的政策取向

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2019-04-19 12:38

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　　党的十六届三中全会《决定》中指出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”农地征用问题之所以受到中央的如此关注，其根本不仅在于农村土地问题是“三农”问题的核心，而且更在于土地征用已经成为了暴力行政的“高发区”之一，给社会稳定带来相当的负面影响。传统的征用制度是完全由“政府说了算”，带有浓厚的计划经济色彩，因而地方政府滥用征地权、无度吞噬农民集体土地、掠夺农民权益等问题的泛滥自然就是不可避免的。按照《决定》，改革征地制度的关键可能——就在于实现保护耕地的目标前提下，如何保障农民权益和给予农民合理补偿。

　　1、关于耕地保护目标的实现。强化对土地利用的规划约束和用途管制自然是一个非常重要的手段，因而对农用地的转用审批制度理当继续坚决实行。然而，一个不容忽视的问题是现行土地利用规划及用途管制方法在实践中的绩效并不理想。进行耕地保护的一个重大战略性决定因素就是粮食安全问题，考虑到“安全”的受益者不限于受到规划和用途管制“保护”的耕地的所有权人，即保护耕地具有积极的外部性，对“被保护耕地”的所有者应当给予适当的奖赏或激励，这也是促进土地利用规划得以实施的有效保障。

　　2、对于农民土地权益的理解。这里的农民土地权益显然包括农民集体土地所有权和农民的土地承包经营权。我国农村土地承包法第16条规定承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。如果能够认真加以贯彻执行，那么，对失去土地承包经营权的补偿标准进行确定则是不成问题的。至于由农民集体还是由农地征用者来具体支付也不会成为解决问题的障碍。而对农民集体土地所有权内涵的不同理解则是判断农民权益是否得到了保障的关键。

　　我以为：(1)虽然现行的农地转用审批及征地补偿办法中隐含了非农建设的发展权属于国家的意思，但并不能够证明其存在的合理性，而其是否合理正是需要我们加以研究的。(2)土地利用规划及用途管制虽然客观上约束了农地的非农建设，造成了农地农用的事实，但这也是国家从公共利益出发，为保护耕地而对土地利用进行干预的手段。国家同样可以借助与农民集体签定向国家让出非农建设权利合同的方式，以及对农用土地的税收减免政策，同样可以达到保护耕地的效果。目前之所以仅采用土地利用规划及用途管制这种方式，关键在于国家向农民集体付出的费用小。况且，城市土地的利用也同样受到规划及用途管制方面的国家干预。可以说，规划及用途管制方面的规定也不能够证明农地的非农建设发展权就应该属于国家。(3)从农用到非农用的土地涨价是否应该为农民所得，这涉及到财产法则和分配的价值观或者说道德标准问题。而财产法则正是这里尚没有确定而需要加以论证和选择的，显然无法据其进行这一土地涨价归属的判断。认为土地涨价不是农民劳动的结果因而不应该为农民所得的见解中，分明是劳动价值观的体现。若以劳动价值观作为唯一的价值判断标准，那么我国社会主义初级阶段下的农民集体土地上的农地收益、资本利息、股息等收益分配方式的合理性也值得怀疑了。况且，在社会主义初级阶段将这一土地涨价部分归农民所得，并不违背《决定》中关于“多种分配方式并存”、“各种生产要素按贡献参与分配”的收入分配制度改革精神。(4)现行的征地补偿方式在一定程度上存在对农民权益的剥夺。剥夺属于不公正的分配，只有以诈骗和强制为基础的关系才可能是剥夺范畴。现行的征地补偿方式的强制性自然具备了成为剥夺范畴的前提，但是否存在剥夺还需要判断其公正性，而公正的标准依赖于社会的大部分成员毫不犹豫地接受的道德原则或价值判断。从广大农民的角度理解社会公正有两条道德原则——互惠和生存。互惠原则的直接体现就是交换平衡。这里的平衡概念包括交换比率和给农民无偿提供的基础设施、文化教育等各种服务。生存原则主要体现为对维持肉体生存资料的需求(最低要求)和农民对享有与城市居民同等生活方式及国民待遇的需求。显然，现行的土地征用补偿方式还没有充分体现互惠和生存原则。而乡村组织对征地补偿费的层层截流更是加重了农民的被剥夺感。(5)现行征地制度中，由于存在征地补偿低而征用后可高价出让的利益驱动，因而实际上不仅不能够确保保护耕地目标的实现，反而会离目标更远。2003年暴露出来的地方政府“圈地运动”就是明证。在赋予农民集体土地所有权可用以进行非农建设的条件下，依然可以通过规划及用途管制、签定限制非农利用的补偿协议、税收减免政策，以及土地开发权转移制度等方式，既能够确保保护耕地目标的实现，又可以保障不同农民集体之间的相对公平。

　　3、给予农民合理补偿的标准。既然农民集体土地所有权不仅限于土地农用的所有权，也包括用于非农建设的权利，那么按照被征用土地在建设用地条件下市场价格进行补偿就是理所当然的。对公益性用地由国家给予补偿，对经营性建设用地则由经营者给予补偿。无论公益性用地还是经营性用地，确定补偿标准的原则应该是统一的，以避免“双轨制”下的腐败及不公平。但考虑到社会性投资对地价上涨的贡献，国家从中征收一部分赋税也是合情合理的;考虑到耕地资源的稀缺性和土地用途的不可逆转性，以及保护耕地的目标，参照耕地开垦费标准大幅度提高现行“有名无实”的耕地占用税的税率既非常必要，也是完全可行的。这种高税率耕地占用税的征收，还可以在相当程度上降低经营性建设用地征用的市场价格，从而适当减少公益性用地

　　征用时国家比照进行的补偿支付。

　　4、土地征用的补偿方式。可选择的土地征用补偿方式主要有两种：(1)将地价中原农业用途下的价值部分直接补偿给农民集体，而相对于原农用地价发生的增值则分解为社会性投资增值和土地用途转换增值两部分，并将前部分补偿给社会性投资者，后部分归集起来由全体农业经营者共同分享，从而可以调节因规划及用途管制导致的不同农民集体之间的不公平。这种方式下所谓公平的共同分享，除了要以收、支过程中的高额管理及监督成本为代价外，再分配过程中的不公平也再所难免。(2)按市场价格补偿给农民集体，国家向农民集体征收适当的土地增值税。为避免交易中的瞒价行为，可实行成交价格申报制度，同时国家拥有按申报价格优先购买的权利。这种方式既简单易行，又规避了前者的弊端，也更加符合市场经济原则，因而更易为[page]

　　农民所接受。为避免乡村干部以服从集体利益或为农民长远利益着想等名义来层层截流，应该对扣除土地增值税后的补偿费在集体和农民之间的分配比率加以规范。比率的确定应该遵循“留足农民的剩下是集体的”原则。

　　5、土地征用权的具体实施。对公益性为目的征用，由国家和农民集体进行协商。对经营性建设用地则由经营者和农民集体进行协商(经营性建设用地的土地使用权年限参照国有土地出让年限确定)。两种情况下征用后的土地所有权都转移归国家所有，这算是征用具有强制性的一方面体现。采取这种“转权让利”土地征用方式，可以说是国家和农民集体双方都应该易于接受的一种较好妥协和“经济”选择，国家在逐步实现非农建设用地国有化的同时，农民的经济利益也就真正得到了保障。

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